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一、當前農村土地承包存在的問題
(一)個別村土地延包時遺留問題至今未得到解決。有的村當時采取動帳不動地方式延包,實際土地承包不均,現在需要重新分配土地;極個別村因為規劃建設占用土地不確定和種植業結構復雜等原因延包不到位等等。
(二)人口回遷和新增人口造成人地矛盾。稅費改革前有的村民為了回避統籌提留等稅費負擔外遷了戶口,按照土地承包法規,這些人沒有土地承包權,但農村形勢和政策變化的吸引,使得他們要求回遷戶口和分配土地;也有的戶在這些年增加了戶口,按照他們的傳統觀念,增加戶口就要增加土地,而按照土地承包法律法規的規定土地承包關系要長期穩定,確需小調整的也規定了嚴格的情形。這兩方面造成的人地矛盾帶有普遍性,基層解決不好就會出現問題。
(三)違法調整土地,引起群眾不滿。這類問題近年來逐漸減少,但有的村仍然違背農村土地承包法的規定,延續《土地承包法》實施前的做法,沒有經過民主程序和審批程序,就根據人口增減調整土地,有的甚至一年一調,被抽地的農戶往往有意見。還有的村在機動地能夠滿足新增人口需要的情況下,仍然抽回減少人口的土地,或把減少人口的土地變為機動地收取土地承包費。
(四)預留土地群眾要求均分。有的村延包時有預留的機動地、建設預留地、果園、桑園、黃煙地等土地。這些土地有的到了承包期,有的已成了可耕地,現在村民要求均分這部分土地,但原承包戶不肯倒地,產生糾紛。
(五)土地流轉不規范產生糾紛。前些年尤其是農村稅費改革前,有的農民因為當時種地有稅費負擔,效益低等原因,口頭流轉了土地,大多沒有簽訂流轉合同,現在想收回土地,雙方產生矛盾和糾紛。這樣的糾紛處理起來難度較大。
二、存在問題的主要原因
通過分析,我們認為出現上述問題的原因主要有以下幾個方面:
(一)個別基層組織對土地延包問題重視不夠。這些基層組織干部對黨的農村土地承包政策和土地承包法律法規學習不夠,對存在的土地承包問題重視不夠,對問題解決無措施無辦法,畏難發愁,群眾反映突出的一些問題遲遲得不到解決,影響了農村的穩定發展。
(二)基層干部群眾傳統的土地承包觀念與法律法規和政策相沖突。隨著黨的農村政策的調整、支農惠農政策不斷加強以及失地補償的增多,農民占有土地的愿望越來越強烈,要求增人分地,而不顧及法律的規定。基層干部如果不注意掌握政策,就難以正確認識和處理群眾反映的問題。
(三)村級存在不依法行政的問題。有的村仍然按過去的管理方式來對待土地承包工作,違背《農村土地承包法》和有關法規政策進行土地調整和土地管理,引發減少土地農戶的不滿。
三、處理農村土地承包問題的建議意見
對農村土地承包問題,要依據有關法律法規,采取相應的措施標本兼治,妥善處理。
(一)進一步加強有關法律法規和政策的學習宣傳。要采取多種方式,進一步加強廣大基層干部深入學習農村土地承包法律法規和政策,讓他們吃透精神,消除模糊認識,增強法律意識和政策觀念,不斷提高處理農村土地承包問題的能力。同時也要向農民群眾做好法律法規和政策的宣傳工作。
(二)加強業務指導幫助基層解決好土地延包突出問題。各級農經業務部門要進一步加大指導督促力度,幫助基層組織處理好土地延包存在的問題,化解矛盾糾紛,維護農村穩定。要總結好的典型經驗,指導幫助基層組織對存在問題的村開展綜合治理,在解決好村級班子、理順好干群關系的基礎上,做好延包完善工作。
我國農村的人口占世界人口的三分之二,我村人口大概800余人,在我縣屬于人口較少的村。由于地理條件的差異,我們與其他的大村相比,就經濟,農業等個方面都有一定的差距,大部分人以外出務工為主,年收入不會超過五萬,因為長年在外,家中的農田基本處于荒廢狀態,原本肥沃的土地現在變得異常的貧瘠,從生的雜草替換了作物,土壤也因年久未翻變得異常的堅固,雜樹根緊緊的抓住土壤使有人結塊,良土基本上不具備再肥沃的可能。
以上是土地利用不好的第一個原因。
其二,2001年國家實行退耕還林,廣大農村響應了國家的政策,紛紛開展了這項活動,然而有些見利忘本的人,歪曲了這一政策,吧自家大量的更多都拿出來變成林地,其目的就是為了那少量的錢,這樣,又一批良土被占據,本來不多的耕地已經接近了“滅絕”的邊緣。
其三,農村道路的修建,原有公路的硬化,拓寬,甚至,有些人為了新修的公路的美觀,居然毫不吝惜的將大量的農田占據。然而這些土地卻沒有得到再生的可能,使整個農村的田地得到進一步的浪費,試想一下,在農村,新修一條那樣美觀的公路有什么意義,整個村名考的就是自己的一畝三分地,在天氣不好的情況下,還有可能遭受挨餓,大面積的土地被占據,對村名有什么樣的好處?
當然,我們不反對農村的基本住房用地,可是,仍然有大部分人不守規則,他們在原有的批地上隨便的擴大自己的建房用地,將原本是80平方的變成120,或者是更大,調查了一戶這樣的村名,他回答得很簡單,為了以后子孫不用再為住房發愁,其實,他們是否想過,自己的子孫以后靠什么生活,土地,外出務工?這個事暫時誰也說不清,可是,如果你的暫時在外工作,你盲目的擴大又有何用,倘若在家,沒有土地他又怎樣生存?
其四,我村地處海拔較高的山谷中,容易發生像泥石流,山體滑坡的事故,每到雨季,大量的土地將面臨著被掩埋的處境,大雨一過,大塊的石頭覆蓋了更耕地,使得可利用土地減少。
存在農村的最嚴重的問題可能是糾紛問題:
其一:鄉鎮沒有起必要的指導作用鄉(鎮)人民政府對農村工作起著重要的監督和指導作用,但是,近年來,隨著村兩委直選的展開,鄉(鎮)人民政府的監督指導能力弱化,不能及時對村委的工作進行監督指導。《農村土地承包法》第48條規定:“發包方將農村土地發包給本集體經濟以外的單位或者個人承包,應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二心上村民代表的同意,并報鄉(鎮)人民政府批準。”可以看出,鄉(鎮)人民政府對農村土地發包中的部分土地向外發包是有批準權的,通過批準行為來監督和指導農村發包土地的有序展開。同時,對于農村承包戶依法承包土地的,《土地承包法》和農業部《農村土地承包經營權證管理辦法》都規定縣級以上地方人民政府應當向承包戶發放土地承包經營權證,該證是確定承包戶享有土地承包經營權的法律憑證。但是,通過所審理的土地糾紛案件可以看到,土地向外發包經鄉(鎮)人民政府批準的幾乎占不到三分之一。很多承包戶根本沒有土地承包經營權證。這種情況下,有可能造成土地權屬模糊,產生不必要的糾紛
其二:農民自身的土地法律意識不夠農民盲目的認為自己暫時承包的土地就是自己的,并沒有形成土地是國家的這一意識,造成了土地糾紛問題中難以調節的問題,一次,我們在著力促進農民的收入提高的同時,也有必要提高一下農民的法律意識,我們可以通過以下方式教育農民1.強法制宣傳教育,特別是對村兩委成員的法制宣傳教育。
通過法制宣傳教育,旨在提高村兩委成員及村民的守法意識和合同意識,規范村兩委的發包行為。嚴格執行《農村土地承包法》第19條規定,按5個程序簽訂承包合同:村民會議選舉產生承包工作小組;承包小組依照法律、法規的規定擬定并公布承包方案;召開村民會議討論通過承包方案;公開實施承包方案;簽訂承包合同。2.加強村民委員會的成員的教育,他們被民選,就得為民用,他們需要在村里宣傳相關的土地法規,加強村民的守法思想,這樣能有效的避免一些不必要的糾紛問題。
其三祖輩留下的老問題我在村中暗暗的調查了兩家因為土地糾紛而又矛盾的村民,他們各自說得的有理由,一個是這樣說的,:“我們祖輩的地本來是平均分的,可是到了我們這一代,他擁有的地卻比我家多得多,我覺得肯定不公平”,另外一個卻這樣說,:“在我祖輩的時候,我家的人口比他家多,得到的土地自然比他們家多,那是我們家6口人,他家才3口,按人口分配,這樣有什么不對嗎?”他們的話都很精辟,我翻譯成普通話就這么個意思,用我家鄉的方言內涵更深。
當然,問題的產生,我們不能讓它一直
妨礙我們耕地的開墾,我們急需一些解決的辦法,讓現有的耕地不再減少。
1、減少不必要的用地,比如:公路的美觀化造成的大面積的土地浪費的現象,
2、加強對建房用地的督查,對那些隨便擴大建房面積的農戶采取一定的懲罰,
3、加強防范,對一些容易遭天災的耕地實施一定的保護措施,比如提前了解耕種時天氣情況,將損失降到最低
4、解決糾紛問題,這也是一個大問題,我們可以從以下的方面入手加以解決:
a、改變農業補貼方式
目前國家對農業補貼的依據是農地,有地的農民有補貼,沒地的農民沒補貼。這種補貼方式與國家補貼農業的初衷并不相符,也激發了由農地產生的矛盾。因此,可以將基于農地的補貼改為對農業經營者的補貼。
b、增加補償的力度
這樣可加大對懶惰農民的刺激,是他們重新拿起鋤頭,去開墾屬于自己的土地,當然,國家在這個方面做得很好,國家早取消了對土地的交稅,在一定程度上補助農民每畝地15塊左右,對土地的重新利用起到了很大的作用。
c、發揮鄉鎮和村委會的作用
在村委會中,應該有一名懂法,維法的村官,這樣,他能每隔一段時間宣傳土地的基本法規,使每個村民做到心中有法的意識
一、切實加強土地整治工作領導。各級政府要切實從保障糧食安全和經濟可持續發展的高度,深刻認識土地整治工作的重要性,增強依法治土責任,將耕地數量平衡及質量提升情況納入地方政府目標責任考核,建立增減掛鉤周轉指標使用及農村土地綜合整治項目進展情況的考核體系,把區域建設用地節約集約利用水平作為各地領導干部實績考核及離任審計內容之一。各級涉土涉農部門要加強協調配合,在農業“兩區”建設、農田水利標準化建設、農村住房改造、中心村建設、地質災害避險搬遷、下山移民脫貧致富等項目上與墾造耕地、高標準基本農田建設、農村土地綜合整治有機結合,相互銜接,統籌推進。
二、全面深化農用地整治。堅持資源合理利用和生態環境保護相統一,調查和摸清我省耕地后備資源潛力,編制并安排好墾造耕地規模、時序和區域,確保完成墾造耕地任務。推行耕地保護數量、質量、生態“三位一體”管理,在項目選址、實施、驗收等環節更加突出質量監管。嚴禁坡度25度以上山坡開發造地,防止生態破壞和水土流失。全面開展移土培肥和耕作層剝離再利用,按照“缺什么補什么”的原則,進一步加大地力培育和農業設施建設。建立健全耕地質量等級更新評價制度,定期公布耕地質量狀況。規范推進高標準基本農田及示范縣建設,努力建成若干“萬畝方、千畝方”基本農田保護示范點,堅決糾正糧食生產功能區“非糧化”現象。逐步推廣基本農田保護補償機制,鼓勵建立村級農民耕地保護組織,探索管控性保護、建設性保護和激勵性保護并舉的耕地保護共同責任機制。
三、合理規范建設用地整治。堅持城鄉統籌,節約集約,按照“先減后用、增減掛鉤、平衡有余”的原則,用好城鄉建設用地增減掛鉤試點政策,從政府推動型向農民意愿型轉變,實現城鄉統籌發展。加大對地方政府宅基地復墾率的責任考核,推行“先補后占”,引導農村土地綜合整治從建新主導型向拆舊主導型轉變。建立健全農村宅基地流轉和退出機制,進一步改革和完善農村宅基地使用管理制度。有效盤活城鎮存量建設用地,加大批而未供、供而未用土地清理力度,加快低效用地改造,有序推進“畝產倍增”計劃,以土地整治倒逼經濟轉型升級,實現土地整治從外延擴張向內部挖潛轉變。積極探索“全域聯動、全域整治”的整鎮、整縣大國土整治,加快推進新型城鎮化建設和中心村培育,推動集聚集群集約發展。
四、進一步強化資金投入管理。設立土地整治專項資金;調整耕地開墾費征收標準及補充耕地項目補助標準,提高墾造耕地質量;調整農村土地綜合整治項目財政補助標準,加大對鄉鎮的扶持力度。在嚴控融資風險的前提下,鼓勵政策性銀行增加農村土地綜合整治中長期信貸資金;支持民間資本投資低丘緩坡、灘涂及圍填海造地綜合開發試點項目。充分利用增減掛鉤試點結余指標發展二、三產業,平衡項目資金。以高標準基本農田建設及農村土地綜合整治項目為平臺,按照“渠道不亂、用途不變、統籌使用、各記其功”的思路,聚合涉農涉土資金,發揮資金整合效益。深化縣級支農資金整合平臺建設,切實提高支農惠農效果。
關鍵詞:經濟管理 土地資源 規劃 烏海市
《烏海市土地利用總體規劃》實施以來,其龍頭作用得到充分體現。特別是在貫徹落實“十分珍惜 、合理利用土地切實保護耕地”的基本國策,和促進我市集約利用,保證重點建設項目用地,保障烏海市經濟社會又好又快發展,發揮了積極促進作用。
一、烏海市土地利用總體規劃實施情況
《 烏海市土地利用總體規劃》始于1995年。1997年按照中央[1997]11號文件精神對《烏海市土地利用總體規劃》進行了修編,1999年又依據新頒布的《土地管理法》的有關規定對《烏海市土地利用總體規劃》進行了再次修訂,規劃期為15年,基期年1997年,階段年2000年,目標年為2010年。同年12月21日經自治區人民政府批準實施,實施以來取得了以下主要成果:
一是嚴格按照規劃確定的耕地特別是基本農田保護面積和指標,科學合理安排非農建設用地,確保了全市10萬畝耕地總量動態平衡。
二是保證了全市基礎設施和重點工程項目建設用地。隨著國家西部大開發戰略的實施和自治區大力推進“三化”建設,烏海市工業化 、城鎮化進程明顯加快,服務于城鎮發展的基礎設施和一些符合國家和自治區產業政策的建設項目,確需在規劃確定的城鎮建設用地范圍外選址建設,同時一些居住區因產業結構調整、生態建設、礦區采空區塌陷等原因,急需進行搬遷,由于現行規劃與建設用地需求之間的矛盾日益突出,在近期內緩解規劃與用地需求的矛盾,在做好與國家政策銜接的同時保證我市經濟社會發展和重點建設用地。2005年經自治區人民政府批準對海勃灣區、烏達區、海南區建設用地布局進行局部調整,確保我市經濟建設對建設用地的需求。
二、土地利用總體規劃實施存在的主要問題
一是原規劃缺乏前瞻性。近幾年由于城市建設和經濟社會的快速發展。現行的土地利用總體規劃,規劃期長、編制滯后、科學預測不強。在規劃實施中導致建設用地需求與規劃的矛盾日益突出。
二是規劃的法律地位不強。土地利用總體規劃是實行土地管理制度的綱領性文件,是用途管制的依據,國家明確規定建設用地必須符合土地利用總體規劃。規劃一經批準應嚴格執行,而在我市規劃跟著項目改的現象非常普遍。在實施過程中形同虛設,有失規劃的嚴肅性。
三是規劃編制單一可操作性不強。我市在原規劃編制中,由于歷史原因只編制了市級規劃《烏海市土地利用總體規劃》,沒有編制縣、鄉(鎮)級規劃。根據《土地管理法》二十六條規定:“經批準的土地利用總體規劃的修改,須經原批準機關批準;未經批準,不得改變土地利用總體規劃確定的用途。”因而決定了規劃不能擅自和隨意修改,盟市審批修改規劃的權限,只有鄉(鎮)級規劃。
四是土地利用總體規劃與城市總體規劃不銜接。(1)兩規劃面積都為市域面積,但面積卻不相同。土地利用總體規劃面積是1,672.36平方公里。(1992年土地詳查數據)。而城市總體規劃面積1,754平方公里(民政劃界面積)。(2)規劃目標也不盡相同,前者是保護耕地,控制建設用地總量,后者是發展城市空間增加建設用地規模。(3)兩規劃用地類別不同,規劃指標不盡相同,在編制過程中各成體系,一個要管地、一個要用地,部門之間在用地方面矛盾凸現,這無疑給政府在城市經濟建設宏觀管理土地中增加很大難度。因此建議兩規在編制中,要互相協調,科學規劃、合理布局,真正使兩規劃相互依存銜接起來。
五是資源型工礦城市耕地不宜過大。烏海市是一個典型的資源型工業城市,按照烏海市農業經濟發展戰略,走城郊型高效農業發展之路,保持原有耕地10萬畝,維持基本農田84.93%的保有量。因此在新一輪規劃修編中耕地不宜過大。
三、對策和建議
第一,現行土地利用總體規劃難以保證我市經濟社會發展的需要,建議抓緊修編規劃,以適應新的形勢和用地需求。
第二,由于我市地域面積小、土地資源匱乏,可利用的土地嚴重不足,隨著烏海今后將成為內蒙古西部“小三角”區域經濟的中心,依托煤、電、氣、化等方面的優勢將在“十一五”時期大力發展重化工業,而日益緊缺的用地指標將成為制約我市經濟發展的瓶頸。因此在新一輪修編規劃中適當增加建設用地指標,從而在發展城市經濟、保障建設用地中具有可操作性。
一、指導思想
以科學發展觀為指導,以促進市社會經濟全面協調可持續發展為目標,以《第二次全國土地調查技術規程》為依據,按照省國土廳要求,結合市經濟社會實際狀況,開展農村土地變更調查試點工作。
二、主要任務
采用新技術、新方法,加快調查進度,提高調查質量,保持第二次土地調查利用數據和圖件的現勢性,為建立健全農村土地變更調查制度、滿足經濟社會發展及國土資源管理需要提供基礎數據。著力解決土地變更調查體制、機制、以及保障措施等方面的問題,加快國土資源的信息化管理進程,實現土地調查信息互聯互通、同步更新和成果共享,提高土地調查信息社會化服務水平,為全省開展土地變更調查工作提供經驗和借鑒。
(一)研究農村土地變更調查管理體制,初步建立切實可行的農村土地變更調查共同責任機制。
1.通過對各相關部門發放征求意見函的方式開展土地調查成果應用需求調研,利用各部門的調查資料拓寬土地調查信息來源渠道。
2.通過召開聯席會議的方式建立以市政府主導,國土資源部門為主,相關部門聯動的共同責任制,明確各部門職責,協調各相關部門達成共識,初步形成國土資源部門與相關部門之間的協作機制。
3.在國土部門內部建立以地籍管理科為主,利用、耕保、規劃、礦產、土地整理中心、土地監察和各鄉鎮國土資源分局參加的農村土地變更調查常設機構,明確國土資源部門內部各科室的職責和分工。
(二)研究農村土地變更調查機制,建立農村土地變更調查各項制度。
1.建立以國土資源部門為主、有關部門聯動的共同責任制:
(1)建立市農村土地變更調查各部門聯席會議制度:組織各相關部門參加每半年一次的農村土地變更調查部門聯席會議,通報涉及農村土地變更調查的各項情況,協調解決各類相關問題。
(2)建立市農村土地變更調查信息通報制度:在各部門設立農村土地變更調查信息員,明確信息員聯系方式,及時通報相關信息,以便及時共享各相關部門的資料。
2.在國土資源部門內部建立農村土地變更調查各項制度:
(1)建立農村土地變更調查信息通報制度:各相關科室按月報的方式向地籍科提供各類農村土地變更調查信息,由地籍科對信息確認并及時進行變更。
(2)建立農村土地變更調查實時動態監測制度:與各鄉鎮分局做好溝通聯系,及時掌握各處的變化情況,有變化的在條件允許的情況下,保證本周內變更并登記,月末結清本月變更情況,達到時時在監測,時時在變更的目標。
(3)健全農村土地變更調查年度匯總統計分析制度:利用年度變更統計臺帳,將年度變更情況與上一年度土地變更調查數據互相對比、核實并形成分析報告,做到實地、圖紙、數據庫、臺帳的一致,在土地變更中做到不重、不漏。
(4)建立嚴格的土地變更調查監督、檢查制度:將土地變更調查監督、檢查制度納入到年度各項目標責任制當中,對虛報、瞞報情況予以嚴肅處理。
(5)建立嚴格的土地調查成果檢查驗收制度:由調查人員整理鄉鎮上報資料,外業調查人員與測量人員共同對有變化地塊進行實地測量,繪制草圖,建立臺帳,并由雙方人員共同自檢,保證調查數據的真實準確。將自檢結果上報地籍科。
(6)建立嚴格的農村土地變更調查資料保密和統一管理制度:嚴格執行檔案材料統一管理的原則,凡在工作活動中形成的具有保存價值的文件材料,都應交檔案室歸檔保存。在調查部門內部由專人管理檔案,實行嚴格的保密防范措施,嚴禁發生泄密事件,杜絕非法使用行為。
(三)研究切實可行的農村土地變更調查技術標準,在調查中規范農村土地變更調查技術程序。
1.建立從收集信息、外業調查、內業匯總、數據庫變更、審核驗收、網絡上報的農村土地變更調查程序,測算土地變更調查工作量。
2.在《第二次全國土地調查技術規程》規范基礎上,研究應用新技術,利用連續運行的CORS系統,結合雙頻RTK、GPS,靈活采用多種方法實現實時高精度數據采集,提高野外調查的工作效率和調查精度。
3.抓好農村土地變更調查電子數據的管理,嚴格數據錄入程序,保證數據錄入質量;設定數據訪問權限,實行分級訪問及訪問審批制度;定期對電子數據進行安全檢查,保存系統日志,進行數據備份。
4.利用省廳統一軟件,初步建立以農村土地調查數據庫為基礎的縣級數據中心,并在應用中對軟件開發提出用戶需求;利用數據庫對比分析本次農村土地變更調查數據與市第二次土地調查數據之間的差異,研究數據銜接辦法,促進成果應用。
三、技術路線
按照《第二次全國土地調查技術規程》,圍繞農村土地變更調查的總體目標和主要任務,在市第二次土地調查成果的基礎上,在有關部門和國土資源部門內部,全面開展土地調查成果應用需求調研,明確職能分工和工作流程,拓寬信息來源渠道,探索并建立農村土地變更調查各項制度。綜合運用測繪、地理信息系統、計算機、網絡通訊等技術手段,采取內外業相結合的調查方法,形成集信息采集、處理、存儲、傳輸、分析和應用服務為一體的農村土地變更調查技術流程,對農村土地調查成果實行逐地塊跟蹤監測,時時調查農村土地地類、面積、權屬和利用狀況的變化,及時更新農村土地調查和基本農田調查數據庫,始終保持土地調查成果圖件、數據與實地一致。建立縣級數據中心,利用省政府專網網絡平成與省國土廳廣域網連接,應用土地調查數據庫管理軟件及數據交換系統,實現原始數據和變更數據網絡上報、信息共享,形成“省、市(州)、縣”三級網絡互聯互通。
四、農村土地變更調查的主要內容
在市第二次土地調查成果的基礎上,查清2008年8月至2011年4月期間全市農村土地利用類型、面積、分布等變化狀況,更新土地利用基礎圖件,做到圖件、數據、實地相一致。
(一)查清實際新增建設用地情況。重點查清實際新增建設用地情況,由利用科、耕保科、規劃科、土地監察大隊等相關科室將以前批準本年建設、本年批準本年建設、本年批準本年未建設、本年度未批先建(包括本年度“以租代征”)的用地批件及成果圖件移交一份至地籍科。地籍科按照變更程序進行變更。
(二)查清非建設用地變化情況。通過實地調查,查清本年度建設用地以外的其它地類的變化情況,重點查清新增耕地的來源情況。
1.對開發、復墾、整理土地的調查。土地變更調查中,通過土地開發、復墾、整理將未利用地或其它土地變為耕地的,應由土地整理中心將驗收后的文件及圖件資料提交給地籍科,由地籍科實地復核后錄入農村土地調查數據庫。對于農民自主開發或整理出的耕地,應由鄉鎮分局工作人員調查后上報地籍科,按照變更調查的程序進行變更統計。
2.農業結構調整用地的調查。土地變更調查中,因種植效益原因由耕地改為園地、林地、牧草地、畜禽飼養地、設施農業用地、養殖水面的,為農業結構調整范疇,反之也屬農業結構調整。此項調查應先由農業、牧業、水利、林業等相關部門將農業結構調整土地的變更信息提供給地籍科,并應提供相關批件,地籍科按照實際土地現狀依據變更調查的程序進行變更調查,該項用地的調查屬可調整地類的調查,應按可調整地類調查、匯總。
3.生態退耕用地的調查。土地變更調查中因生態環境建設需要,國家有計劃、有步驟地退耕還林、還草、還湖的耕地。應由農業、牧業、水利等相關部門將態退耕土地的變更信息提供給地籍科,并應提供相關批件,地籍科按照實際土地現狀依據變更調查的程序進行變更調查,該項用地的調查屬可調整地類的調查,應按可調整地類調查、匯總。
4.關于災毀耕地調查。對于水沖、沙壓、山崩、泥石流、溝蝕、地震等自然災害破壞,三年內不能恢復耕種的耕地,應由鄉鎮國土分局了解實際情況后上報地籍科,地籍科按照變更程序調查、匯總,并在《分析報告》中進行說明。
5.可視為補充耕地的園地調查。對于閑置的建設用地、未利用地開發整理成園地,經過土地部門組織驗收認定后,作為補充耕地的園地,由整理部門將資料上報地籍科,地籍科按照變更程序調查、匯總。該項用地的調查屬可調整地類的調查,應按可調整地類調查、匯總。
6.對農用地變更為未利用地的調查。除因突發性災毀外,原則上不允許將農用地變更為未利用地。由于長期氣候等因素,土地利用現狀屬實,且較大面積確需變更的,須在變更調查工作開展前,由相關部門向國土主管部門提出專項申請并上報相關材料,包括標準分幅土地利用現狀圖、擬變更地類統計表、相關部門論證意見及有關情況說明等,經州國土部門審查通過后,納入到年度土地變更調查中。
7.“七項單獨標注”用地的調查。根據《省第二次土地調查農村土地調查補充規定》第四章的要求,對《規定》中“七項單獨標注”的用地進行單獨標注統計。
五、工作步驟與進度安排
(一)2010年6月,準備階段:制定本次試點工作的實施方案并報送省廳審核,成立試點工作領導小組,進行人員培訓。
1.制定方案。根據省廳要求,結合我市具體情況,制定《市農村土地變更調查試點實施方案》并報省廳審核。
2.成立試點領導小組。根據省國土廳要求,成立市農村土地變更調查試點工作領導小組,具體負責協調落實工作經費等各項保障措施;領導小組下設市農村土地變更調查試點工作辦公室,具體負責組織實施本次農村土地變更調查試點工作。(辦公室由外業調查組,數據測量組,內業數據組組成)
3.收集資料。根據聯席會議或信息通報制度收集各相關部門和國土部門內部的資料,包括:土地利用現狀調查及土地變更調查資料,土地變更調查工作底圖、數據及外業調查記錄手簿等相關資料;有關退耕還林的圖件(設計圖、驗收圖等)、數據(計劃數、完成數、驗收數)、驗收報告等相關資料;新增建設用地審批文件及實際用途,土地開發復墾整理成果驗收等資料(圖件、數據、報告等)以及農業結構調整、災毀耕地等相關資料;最新的行政權屬界線資料、各類重點項目及基礎設施用地批準文件等。
(二)2010年7月,調研階段:向各相關部門發放征求意見函,明確本部門內設機構的職責和分工,形成工作機制。
1.對各有關部門及局內部相關科室發放征求意見函,全面開展土地調查成果應用需求調研;
2.建立國土資源部門與各相關部門之間的聯席會議制度。(及時召開各相關部門之間的協調會議)
3.明確國土資源局為主,林業、農業、水利、畜牧、民政、交通、統計等各部門協助的共同責任制。
4.明確本部門內的職責和分工,鄉鎮一級建立以各鄉鎮國土分局為主,各村村民委員會等為輔助的聯動責任制。
5.建立村級土地利用現狀掛圖、臺帳統計制度,實行土地變化的動態監測。
6.建立內部日常工作制度。鄉鎮分局每七天巡查一次及時測量,整理資料上報變化情況,達到周清,月結,季度上報。
7.土地變更調查辦公室根據上報資料匯總分析變更調查數據。
(三)2010年8月—2011年4月,實施階段:全面開展市的農村土地變更調查試點工作,建立縣級數據中心,完成與省廳廣域網連接。
1.外業準備工作。制定外業調查方案,準備外業調查相關工具;研究不同情況下測繪技術問題;制作外業調繪工作底圖;選擇一個鄉(鎮)開展試點,結合試點工作對參與調查人員進行技術培訓,使作業人員熟悉調查技術規程、掌握調查工作方法。
2.地類核實、調查。根據上報資料,對新增審批項目導致地類變化的情況進行實地核實;對有變化的地塊進行實地測量并采集數據,對圖斑變化情況,采用不同方法進行測量,對測量結果進行對比分析,探討各類方法的可行性。
3.填寫外業調查記錄表。按外業調查記錄內容要求,將外業調查內容記入調查記錄表,填寫字跡必須清晰。
4.內業整理。
(1)利用外業調查數據,按照土地利用數據庫要求,更新縣級土地利用數據庫;
(2)更新土地利用現狀圖;
(3)利用管理軟件完成面積量算、匯總各類土地面積、建立相關臺帳。
(四)2011年5月—6月,總結階段:對本次調查的成果進行自檢,待自檢后由省技術指導小組對本次調查的成果進行驗收,同時建立省、州、市(縣)互聯互通的土地調查信息同步更新和成果共享機制。
六、文字報告編寫
編寫完成《市有關部門需求調研報告》;《市國土資源管理需求調研報告》;《市農村土地變更調查試點工作報告》;《市農村土地變更調查試點技術報告》;《市農村土地變更調查制度研究報告》;《市農村土地變更調查試點分析報告》。
七、提交農村土地變更調查成果
(一)圖件成果。
1.由土地利用數據庫系統輸出1:1萬標準分幅土地利用現狀圖;
2.縣、鄉(鎮)、村土地利用現狀圖。
(二)數據庫成果。
1.縣、鄉(鎮)、村各類土地面積統計數據;
2.土地權屬面積統計數據;
3.外業調查原始數據,外業調查手簿。
(三)文字成果(含電子版)。
1.《市農村土地變更調查試點工作實施方案》;
2.《市農村土地變更調查試點技術方案》
3.《市有關部門需求調研報告》;
4.《市國土資源管理需求調研報告》;
5.《市農村土地變更調查試點工作報告》;
6.《市農村土地變更調查試點技術報告》;
7.《市農村土地變更調查制度研究報告》;
8.《市農村土地變更調查試點分析報告》。
八、保障措施
(一)組織與宣傳。
1.農村土地變更調查工作是一項技術難度大,涉及面廣,政策性強,任務繁重的基礎調查工作,應有強有力的領導支持和技術保證。為此成立市土地利用農村土地變更調查領導小組,全面負責此項工作的開展,協調各方面關系,落實農村土地變更調查經費。領導小組下設市農村土地變更調查辦公室,辦公室設在國土資源局,具體負責農村土地變更調查工作的實施。
2.制定土地變更調查宣傳工作方案,在報刊、廣播、電視和局網站等新聞媒體,開展多種形式的土地變更調查工作宣傳報道。
(二)經費保障。本次農村土地變更調查試點所需資金總數達50萬元。在省撥付試點經費10萬元的基礎上,不足部分由市財政解決,爭取以充足的資金保證農村土地變更調查試點工作順利進行。
(三)質量保障。
1.農村土地變更調查檢查驗收分兩步:一是農村土地變更調查外業工作檢查驗收,二是農村土地變更調查內業即數據庫更新檢查驗收。農村土地變更調查外業工作需檢查驗收合格后,方可轉入內業數據庫建設工作。
一、加強領導度重視
鄉上成立了以鄉長為組長,分管國土、村鎮建設的副職為副組長,國土所等相關部門負責人為成員的鄉土地執法共同責任機制落實工作領導小組。
二、責任到人納入目標考核
一是將土地執法監管工作納入各村(社區)的年度目標考核與村干部的報酬和評優評先掛鉤。二是實行班子成員分片負責制,駐村干部考核與村上考核掛鉤。
三、強化宣傳增強群眾執行國土資源法規的自覺性
采用會議、標語、板報等多種形式,廣泛宣傳國土資源法律法規,特別是衛片執法檢查的相關情況宣傳,讓一些想非法占地的人不敢心存僥幸。
四、事前防范及時發現涉嫌土地違法違規行為
一是對違法占地行為的動態巡查實行班子成員分片,駐村干部包村、村干部分片負責,并納入目標考核;二是嚴格遵循凡是本轄區內發生涉嫌土地違法違規行為的,村組干部必須在4小時內發現并在1小時內到現場進行制止,同時將涉嫌違法基本情況和制止情況在5小時內報告鄉鎮人民政府;鄉鎮人民政府接到報告后在8小時以內必須組織鄉鎮所屬的相關部門到現場進行制止,并在24小時內將制止情況書面報告縣政府,同時抄送國土資源、住建等相關部門,確保第一時間發現各類涉嫌土地違法違規行為,將該行為制止在萌芽狀態的規定。全年共接收到村、組干部報告違規占地行為35起。
第二條本辦法所稱建設項目用地預審,是指國土資源管理部門在建設項目審批、核準、備案階段,依法對建設項目涉及的土地利用事項進行的審查。
第三條預審應當遵循下列原則:
(一)符合土地利用總體規劃;
(二)保護耕地,特別是基本農田;
(三)合理和集約節約利用土地;
(四)符合國家供地政策。
第四條建設項目用地實行分級預審。
需人民政府或有批準權的人民政府發展和改革等部門審批的建設項目,由該人民政府的國土資源管理部門預審。
需核準和備案的建設項目,由與核準、備案機關同級的國土資源管理部門預審。
第五條需審批的建設項目在可行性研究階段,由建設用地單位提出預審申請。
需核準的建設項目在項目申請報告核準前,由建設單位提出用地預審申請。
需備案的建設項目在辦理備案手續后,由建設單位提出用地預審申請。
第六條依照本辦法第四條規定應當由國土資源部預審的建設項目,國土資源部委托項目所在地的省級國土資源管理部門受理,但建設項目占用規劃確定的城市建設用地范圍內土地的,委托市級國土資源管理部門受理。受理后,提出初審意見,轉報國土資源部。
軍事項目和國務院批準的特殊建設項目用地,建設用地單位可直接向國土資源部提出預審申請。
應當由國土資源部負責預審的輸電線塔基、鉆探井位、通訊基站等小面積零星分散建設項目用地,由省級國土資源管理部門預審,并報國土資源部備案。
第七條已批準項目建議書的審批類建設項目與需備案的建設項目申請用地預審的,應當提交下列材料:
(一)建設項目用地預審申請表;
(二)建設項目用地預審申請報告,內容包括擬建項目的基本情況、擬選址占地情況、擬用地面積確定的依據和適用建設用地指標情況、補充耕地初步方案、征地補償費用和礦山項目土地復墾資金的擬安排情況等;
(三)項目建議書批復文件或者項目備案批準文件;
(四)單獨選址建設項目擬選址位于地質災害防治規劃確定的地質災害易發區內的,提交地質災害危險性評估報告;
(五)單獨選址建設項目所在區域的國土資源管理部門出具是否壓覆重要礦產資源的證明材料。
直接審批可行性研究報告的審批類建設項目與需核準的建設項目,申請用地預審的不提交前款第(三)、(四)、(五)項材料。
本條第一款規定的用地預審申請表,由國土資源部統一規定。
第八條直接審批可行性研究報告的審批類建設項目與需核準的建設項目,項目單位應當在用地預審完成后,申請用地審批前,依據相關法律法規的規定,辦理地質災害危險性評估與礦產資源壓覆情況證明等手續。
第九條受國土資源部委托負責初審的國土資源管理部門在轉報用地預審申請時,應當提供下列材料:
(一)依據本辦法第十一條的有關規定,對申報材料作出的初步審查意見。
(二)標注項目用地范圍的縣級以上土地利用總體規劃圖及相關圖件;
(三)屬于《土地管理法》第二十六條規定情形,建設項目用地需修改土地利用總體規劃的,應當出具經相關部門和專家論證的規劃修改方案、規劃修改對規劃實施影響評估報告和修改規劃聽證會紀要。
第十條符合本辦法第七條規定的預審申請和第九條規定的初審轉報件,國土資源管理部門應當受理和接收。不符合的,應當場或在五日內書面通知申請人和轉報人,逾期不通知的,視為受理和接收。
受國土資源部委托負責初審的國土資源管理部門應當自受理之日起二十日內完成初審工作,并轉報國土資源部。
第十一條預審應當審查以下內容:
(一)建設項目選址是否符合土地利用總體規劃,是否符合國家供地政策和土地管理法律、法規規定的條件;
(二)建設項目用地規模是否符合有關建設用地指標的規定;
(三)建設項目占用耕地的,補充耕地初步方案是否可行;
(四)征地補償費用和礦山項目土地復墾資金的擬安排情況;
(五)屬《土地管理法》第二十六條規定情形,建設項目用地需修改土地利用總體規劃的,規劃的修改方案、規劃修改對規劃實施影響評估報告等是否符合法律、法規的規定。
第十二條國土資源管理部門應當自受理預審申請或者收到轉報材料之日起二十日內,完成審查工作,并出具預審意見。二十日內不能出具預審意見的,經負責預審的國土資源管理部門負責人批準,可以延長十日。
第十三條預審意見應當包括對本辦法第十一條規定內容的結論性意見和對建設用地單位的具體要求。
第十四條預審意見是有關部門審批項目可行性研究報告、核準項目申請報告的必備文件。
第十五條建設項目用地預審文件有效期為兩年,自批準之日起計算。已經預審的項目,如需對土地用途、建設項目選址等進行重大調整的,應當重新申請預審。
【關鍵詞】土地整理;實施影響;社會評價
土地整理項目投資規模大,涉及到土地產權、土地利用和農村社區發展等眾多方面,帶來的環境影響問題也逐漸受到人們的關注。在我國人口日益增加和耕地相對短缺的現實條件下,采取土地整理措施,實現耕地占補平衡的發展戰略是很有必要的。同時相關部門還要對項目實施后的經濟、生態、社會影響和綜合效益進行綜合的評價,才能科學的反映出項目實施后所產生的社會效果。
1.土地整理和項目后評價的概念
土地整理是指根據我國國情,依據土地利用總體規劃,對一定區域內的土地采取行政、經濟和技術手段,對其中的山林、村莊、田地等進行綜合的整治,以改善土地利用的結構和人們生產、生活的條件,增加土地的可利用面積,提高土地的利用率和生產率,從而進一步提高人們的生活水平,改善人們的生活質量,是關系到國計民生的重要措施。
土地整理項目后評價土地整理工作和重要組成部分,是指相關的部門在項目結束后的一段時間內,對項目的運作過程、綜合效益和各方面帶來的影響作出客觀地分析和總結,以確定項目實施的目的是否實現,項目過程的開展是否合理有效,對各方面的影響是否在實現預計的范圍之內,并且通過分析和總結所得出的信息反饋,為以后新項目的立項、決策和完善投資管理水平提供可借鑒的經驗和教訓,以便保證建設項目的可持續發展。
2.土地整理項目實施后的影響評價
土地整理項目實施后的影響評價主要是分析土地整理項目建設對相關區域內的經濟發展、社會文化、居民生活和自然環境等方面所產生的影響,其中以社會影響評價和生態環境影響評價最為受到人們的普遍關注。
2.1社會影響評價
土地整理項目建設對社會影響的評價主要集中在其對相關區域的社會經濟、發展和環境所產生的影響,如文化教育的影響、社會安全穩定的影響、民族團結合作關系的影響、居民生活和生產的影響等。土地整理項目建設是為了促進地區經濟的發展,改善人們的生活水平和質量,維護社會的穩定和繁榮,以及提高自然資源特別是耕地資源的綜合利用效益,因此,土地整理項目的社會經濟影響評價要從地區的產業結構調整情況、投資環境、人們的思想轉變和接受程度、城鎮一體化建設等方面做出綜合、客觀、公正的分析和總結。同時,土地整理項目的社會影響評價還要注重其對社會環境的影響,如土地整理項目建設的過程中是否發生嚴重的污染事件,對相關區域的大氣環境、聲環境和土壤環境是否產生了破壞,在一定時期或者相當長時期內是否對區域內的生態環境有不利的影響等。土地整理項目評價的社會影響內容和人們的生活息息相關,與地區的可持續發展密不可分,其客觀地評價和分析是影響土地整理項目的重要方面。
2.2生態環境影響評價
生態環境是人們賴以生存和發展的前提條件和物質基礎。土地整理項目對生態環境的影響評價主要是指土地整理項目實施建設期間對生態環境所產生的各種影響。首先是對土地整理項目區域內的野生動植物的影響評價。在土地整理項目的實施建設期間,相關部門要做好對區域內的野生動植物的種類、分布情況、生活習性、種族群類大小和保護級別等進行細致的調查和分析,全面的評估土地整理項目實施期間對動植物生存環境的影響狀況,重點是評價其對區域生態環境的平衡的影響和受國家保護的動植物及其生存環境的影響。其次是對土地整理項目區域內的水土流失影響情況的評價。土地整理項目建設不可避免的會在施工中對區域內的土地采取深挖、高填和取棄等措施,因此對水土流失的評價要包含項目實施建設是否會引起區域內塌方、泥石流、水土沙化、地面植被覆蓋和地形地貌變化情況的發生,要結合其實際情況,做出全面的評估,以便在施工中采取相應的建設計劃和治理措施。最后是土地整理項目區域中水環境的影響評價。
3.土地整理項目影響后評價路線
土地整理項目后評價程序一般包括制定后評價計劃、確定后評價范圍、執行后評價過程、編寫土地整理影響后評價報告。
3.1制定土地整理影響后評價計劃
每個土地項目整理工程都應重提前十天到半個月進行準備工作,并且準備工作完成之后,盡快編制土地后評價計劃書或計劃方案,能在項目竣工之前就確定下來是最好的,項目評價者和執行者在項目實施過程中就注意收集資料,因為竣工后有些一手資料很難得到。在制定計劃過程中,要充分考慮到評價過程所設計到的各個環節,而且要對每個環節預留出足夠的時間以便應對。在計劃制定時一定要準備一套被選方案,在第一套計劃行不通時候,可以及時改變計劃以防耽誤時間。
3.2資料收集
資料的收集主要包括文字資料、圖件資料。其中文字資料主要有項目施工設計報告、項目竣工驗收報告、項目后評價報告、土地整理區域的年鑒、調查表格的填寫與收集。圖件資料主要是項目施工圖、項目區土地利用現狀圖,項目區規劃圖。其他相關資料的收集主要是國家出臺的和地方出臺的相關法律法規,行業標準和中央、地方出臺的相關文件。
3.3調查項目現場
沒有調查就沒有發言權,現場調查不僅是獲取一手資料的最好渠道,它還是檢驗收集的相關資料的真實程度的一個好辦法。調查土地整理區域項目基本情況,包括項目實施情況、地區發展情況及項目的合理性等;調查目標實現程度,包括原定目標的實現程度、影響目標實現的關鍵因素等;調查工程效益及影響,包括項目實施所帶來的生態、經濟、社會效益、村風村貌及其對地區社會經濟可持續發展的作用和影響。
3.4土地整理項目后評價實施
外業的調查是為內業的實施作前期準備,外業完成之后就是進入室內進行資料分析、計算機處理等工作。首先,對收集回來的資料和現場調查所了解的情況進行分析。其次,在分析基礎上構建指標體系、進行指標量化及權重賦值等工作。最后,選擇適當的數學模型和方法,對各指標進行計算的過程。
3.5編寫后評價報告
評價報告是評價結果的書面表現形式,后評價編寫應真實反映情況,客觀分析問題,認真總結經驗同時,后評價報告也是反饋經驗教訓的主要文件形式,后評價報告也是存檔的內容,后評價報告將成為全面反映項目實施整體情況的法津文書。
4.土地整理后評價的方法
土地整理后的評價方法可以采取可行性評價方法,由專家依據經驗,對涉及的相關資料進行手機、整理和查取,對這些資料進行必要的數據處理,以翔實的數據和完整的理論,對土地整理項目做出綜合客觀的評價和判斷,并將最終的評價結果分為三類:完全可行、部分可行和不可行,以此作為土地整理項目建設是否實施的標準。
【參考文獻】
一、檢查的方法和步驟
第一階段檢查階段(20*年11月3日至20*年1月3日)
(一)準備工作(由相關業務股負責)
1、土地利用遙感動態監測工作圖、監測相關表格、監測影像數據。
2、土地利用現狀變更調查圖件、外業記錄手簿、變更統計臺帳、土地利用總體規劃圖件、土地利用年度計劃文件、近兩年的用地審批文件、耕地占補平衡資料、近兩年群眾舉報違法用地的登記材料和立案查處案卷以及其它有關文件資料。
3、各種內外業調查統計表格和外業測量工具。
(二)內業
1、核實遙感監測圖上的行政界線,對誤差部分進行修正。
2、將遙感監測結果與土地利用現狀變更調查圖及土地變更調查記錄手簿逐圖斑進行比較,測繪、地籍管理部門負責填寫變化圖斑核查記錄表,并將兩者變化不一致的圖斑標注在監測圖上,同時在變化圖斑核查記錄表中圖斑號前注明。
3、對地塊小,在監測圖上地形、地物不明顯的地區,可依據變化圖斑的中心點坐標,將變化不一致的圖斑轉繪到1:1萬土地利用現狀圖上,以便外業調查人員讀圖。
4、根據調查區域的交通情況及調查圖斑的分布狀況,確定調查路線,以提高外業調查效率。根據確定的路線及分組情況,整理分好內業填寫的變化圖斑核查記錄表及相關資料供外業調查使用。
(三)外業核查測量
1、按照內業確定的調查路線,對遙感監測與變更調查不一致的圖斑逐一進行調查,填寫變化圖斑核查記錄表。
2、實地測量。對違法用地嚴格按《城鎮地籍調查規程》規定的測量方法及精度要求進行測量。對其他用地,實地與圖斑一致的,以圖斑面積為準;實地與圖斑面積不一致的,可采用土地利用現狀變更調查的方法及精度要求,將建設用地補測到土地利用現狀圖上,在詳查圖上量算面積。地籍管理部門和執法監察部門將測量結果填寫到《變化圖斑情況統計表》。
(四)整理核查結果
測繪、地籍管理部門對外業核查結果進行整理,將相關內容記錄到《變化圖斑情況統計表》,完成復核土地變更調查的有關統計、比較分析。
(五)確定變化圖斑的合法性
用地管理、規劃管理部門對實地發生變化的圖斑涉及的地塊,逐個審核是否經過批準以及是否符合規劃,將審核結果填寫到《變化圖斑情況統計表》和《違法用地圖斑宗地明細表》。
(六)統計、匯總、分析
1、整理《變化圖斑情況統計表》。對經實地調查、測量填寫的《變化圖斑情況統計表》中有關數據進行匯總,填寫衛星遙感監測執法檢查數據匯總表》。
2、匯總分析。填寫《違法用地數據匯總表》和《違法用地調查處理情況匯總表》,并根據匯總結果,寫出有情況、有實例、有原因分析的匯總分析報告。
3、縣國土資源局將確定專人負責表格填寫和數據匯總工作,確保填寫的內容規范、準確。
第二階段查處階段(20*年1月3日至20*年3月3日)
縣局對衛片執法檢查中發現的土地違法案件,將嚴格依法查處,對違法事實清楚、性質嚴重、案情復雜、處理難度大的土地違法案件,縣國土資源局將及時向本級人民政府及上級國土資源管理部門報告。對檢查中發現的土地違法行為,依據《查處土地違法行為立案標準》及時立案,依法處理。
第三階段檢查驗收階段(20*年3月)
第一、二階段工作完成后,做好迎接對衛片執法檢查工作的檢查驗收準備。
二、執法檢查成果上報
第一階段工作完成后,縣局將檢查情況匯總分析報告及《變化圖斑情況統計表》、《違法用地圖斑宗地明細表》、《衛星遙感監測執法檢查數據匯總表》、《違法用地數據匯總表》報市局執法監察大隊。
第一階段工作主要由地籍、利用、規保、測繪部門完成。
檢查匯總分析報告應包括如下內容:1、執法檢查工作的整體介紹、包括組織領導、工作部署和開展情況。2、衛片圖斑所反映的新增建設用地的整體情況,包括分類數據統計及數據分析。3、新增建設用地審批、使用中存在的問題、發生問題的原因及解決措施等。對存在的問題和發生的原因要進行深入分析和研究,并提出建設性意見和建議。
第二階段工作完成后,縣局將土地違法行為調查處理情況報告及《違法用地調查處理情況匯總表》上報市局。