農村土地使用制度精選(九篇)
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第1篇：農村土地使用制度范文
(一)失地農民的數量
我國非農建設占用耕地，主要集中在城郊和經濟發達地區。國家統計局2003年在全國開展了失地農民的調查，調查以人均耕地面積0.3畝以下的農戶為主要對象，共調查了2942戶。在這2942戶中，人均耕地在0.3畝以上的有442戶，約占調查總戶數的15%；人均耕地不足0.3畝的有1237戶，約占42%，完全喪失耕地的有1263戶，約占43%。
目前，中國非農建設占用耕地每年約250萬-300萬畝，如果按人均1畝地推算，那就意味著每年大約有250萬到300萬農民變成失地農民。1987年至2001年，全國非農建設占用耕地共3395萬畝，多數研究者估計，至少有3400萬農民完全失去土地或部分失去土地。
這里講的非農建設使用土地數量，是指依法使用的耕地，不包括違法占用的耕地。為了保護耕地，中央政府提出要實行最嚴格的耕地保護制度，但地方政府違規征占土地屢禁不止。據衛星遙感資料，違規用地數量一般占用地總量的20%-30%以上。許多專家估計，目前失地或部分失地農民的數量可能達4000萬-5000萬人。如果違規用地得不到控制失地農民還要大大增加。
(二)我國失地農民主要集中在大中城市的郊區，在一些經濟發達地區失地農民人數也較多
近20年來，上海市共征用、使用土地約144萬畝，失地農民的總數已超過百萬。1993年以來，北京市失地農民累計達33萬。浙江省紹興縣被征地農民占農村人口的28.2%。
二、失地農民的就業和生活狀況
(一)在計劃經濟時期，對失地農民采取了“誰征地、誰安置”的原則，要求由企業自行安置征地農業人員，但已安置的征地勞動力相當一部分實際處于失業狀態。
上個世紀90年代中期以來，一些企業為減少冗員而實行下崗分流，由于失地農民文化素質和勞動技能偏低，使獲得就業安置的征地農民首先受到沖擊。目前，上海市已安置進各單位的征地勞動力中，有近30%的人實際處于離崗狀態。北京豐臺區盧溝橋鄉太平橋村，1993年土地被征用時，實行招工安置的有1100余人，從目前情況看，除少數安排在環衛、公交和房管部門外，其他獲得就業安置人員90%以上都已下崗、失業。
(二)90年代以后，各地普遍采取征地時一次性地支付補償金，讓被征地農民自謀職業。自謀出路的失地農民，就業方面明顯處于劣勢地位，很容易陷入失地又失業的困境
隨著城市建設和經濟建設速度的加快，征地數量增加，征地用途和就業市場也發生了變化，征地用于市政、房地產、土地開發和公共設施建設等非生產性項目的越來越多。這類項目單位沒有能力安置征地農民，“誰征地、誰安置”的原則已經難以執行，各地開始探索新的安置模式，即征地時一次性地支付補償金，讓被征地農民自謀職業。這種安置方式被稱為貨幣補償。按政策規定，凡采取這一方式安置者可以領取1.5萬-3萬元不等的一次性補助費。自謀職業這一政策在推出之初，曾受到了征地農民的歡迎。上海市先后共有8.32萬征地勞動力自愿采取了這一安置方式，占征地安置勞動力總量近1／4。從全國來看，在近幾年各地審批的建設用地項目中，采用貨幣補償辦法的占90%以上。失地農民文化程度不高，缺乏非農就業技能，在就業方面明顯處于劣勢地位，目前相當一部分處于失業和半失業狀態。無錫市失地農民中處于勞動年齡段的有21.07萬人，其中有固定工作的占59.7%，沒有工作或只有臨時工作的占40.3%。
調查表明，2942個失地農戶共有7187名勞動力，其中征地時安置就業的僅約占勞動力總數的2.7%；外出務工的約占24.8%；經營二、三產業的約占27.3%；從事農業的約占25.2%；賦閑在家的約占20%。
(三)征地導致農民生活水平下降的現象相當普遍
土地被征用后，多數離城鎮較近的農戶，收入不同程度地有所增長，主要得益于有較多外出務工機會。有些農戶能較好地運用得到的補償資金自主創業，生活穩定并有所提高。然而失去土地后生活水平下降的現象卻相當普遍。收入減少的農產，大多是傳統農業地區的純農業戶。他們除了農業生產活動外，基本沒有其他的生產經營活動，耕地減少后收入自然也隨著下降。湖北的調查戶中約有56%的農產收入水平下降。河南開封縣調查戶中有83%收入水平下降。福建調查戶的生活水平下降幅度約為17%。陜西下降了16%。廣西下降了5%。江蘇調查戶中生活水平下降的農產約占33%。
三、失地農民的社會保障
(一)實行貨幣補償后，失地農民自行解決養老、醫療、失業等社會保險待遇，從總體上看，失地農民社會保障覆蓋面窄，保障水平低
在北京市自謀職業的失地農民中，自己繳費參加養老保險的不到1／3，而醫療保險和失業保險的參保率更低。無錫市失地農民參加各種養老保險的僅占失地農民總數的15%。
(二)一些經濟發達地區和大中城市為解決失地農民的生活保障問題進行了探索
浙江省在全國率先建立失地農民社會保障，被征地農民通過參加基本生活保障、養老保險等方式，已有52萬人納入社會保障范圍，其中符合條件的15萬已按月領取。浙江省做法可歸納為三類：一是生活保障型。定位在最低生活保障與基本養老保險之間。實際操作中分檔確定繳費標準和待遇標準，如金華市個人繳費標準分別為3.6萬元、3.3萬元、3萬元、1.6萬元四檔，相應的月均待遇標準分別為220元、180元、140元、105元；保障資金由個人、所在村和政府共同出資。二是社會保險型。把征地后需要安置的人員統一納入城鎮職工基本養老保險。此種方法嘉興市市區已實行9年，將被征地人員所需社保安置費用一次性劃轉勞動社保部門，統一納入城鎮職工養老保險。三是社會保險與生活保障結合型。辦法是：退休年齡段實行基本生活保障；勞動年齡段參加城鎮職工基本養老保險；未到勞動年齡段一次性發給征地安置補助費。
以上三種做法各有特點。社會保險與生活保障結合型優點突出，既可緩沖近期矛盾，對相對較少的超勞動年齡段人群專設生活保障予以解決；又著眼長遠對接，對較多的勞動年齡段人群按統一制度納入城鎮社保體系，還有利于減輕政府“托底”負擔和實現基金收支平衡。
(三)失地農民無法享受與城市居民同樣的社會保障
從各地情況看，失地農民中只有極少數能享受與城鎮居民同等的社會保障待遇。他們既有別于農民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體。他們既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的社會保障，處于社會保障的真空地帶。失地農民由于在就業、收入等方面的不穩定性，依托家庭保障模式越來越受到沖擊。許多家庭是靠征地款來維持生計，過幾年征地款“吃”完了，其最終結果往往是生活沒有保障。土地既是農民的基本生產資料，也是農民最可靠的生活保障。在當前社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農民失去了基本生存保障。部分失地農民“種田無地、就業無崗、社保無份”，生活在城市的邊緣，在就業、子女就學、社會保障等方面又享受不到有關政策，導致失地農民大量轉化為城市貧民，已影響到城鄉社會穩定。
四、解決失地農民問題的建議
失地農民問題引發的社會矛盾不斷加劇，真正的原因是我國土地征用制度存在重大缺陷。現在土地征用制度形成于計劃經濟時代，其主要特征是政府用行政命令代替市場機制，由集體土地變為國有土地的過程不是一個平等的產權交易過程，基本上是一個行政強制性的過程。低價征用農民的土地，是當前農民利益流失最嚴重的一條渠道。土地征用不僅沒有使農民富裕，而是造成了大批農民失地失業；不僅沒有縮小城鄉差距，而是擴大了社會不公。
從根本上解決失地農民問題，需要有新的立法和政策，既要滿足城市住房和非農業用地的合理需求，又要給農民以公平的補償，妥善的安置。
(一)嚴格控制農業用地轉為非農業用途
中央政府提出要實行最嚴格的耕地保護制度，其宏觀目標是防止耕地總量降低至最低警戒水平以下，即滿足未來人口高峰時16億人口的糧食需求所需的耕地數量。這個耕地總量估計為1.067億公頃。2001年，全國1.27億公頃的耕地中有1.089億公頃被確定為“基本農田”。“基本農田”是指國家按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需要，依據土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地。這些基本農田未經國務院批準，禁止轉為他用。但是，地方政府采取了許多變通性辦法，如分批次化整為零審批，耕地異地平衡，買賣非農用地指標等等，致使中央政府提出的耕地保護制度的政策難以落到實處。
(二)以保障農民權益為核心改革征地制度
一是使集體所有的土地在法律上取得與國有土地相平等的產權地位。現有的土地產權劃分為城市土地(國有、不同租期的長期租用)和農村土地(集體所有、通常為30年的承包合同)。集體的土地必須首先轉化為國有，才可以進入土地市場，用于非農業用途。因此，集體所有和國有土地的法律權利不同。從法律上講，公有產權與私有產權、集體產權與國有產權應該是平等的，不能用公權侵犯私權，也不能用國有產權侵犯集體產權。就現行的法律而言，農村集體土地所有權是不完全的。集體經濟組織只有土地占有權、使用權、收益權，而沒有處分權，不能通過買賣、轉讓、饋贈等方式改變所有權主體和所有權性質。由集體土地變為國家土地的過程，不應是一個簡單的行政過程，而應是一個平等的財產權利交易過程。必須完善有關法律，確保農村集體土地所有權的完整性和與國有土地產權的平等性。
我國現行法律中所說的“集體所有”，就是以村為單元的所有農民共同所有，其代表是村民委員會或村集體經濟組織。農民作為集體組織的成員，都平等地擁有對集體土地的成員權，但并不能按份分割農地的所有權。“集體產權”的這一特征，使集體與農民的權益關系變得模糊：誰真正擁有土地，實際上并不明晰。在這種情況下，土地在農民不知情時被村干部出賣。要推進農村集體經濟股份合作制改革，將包括土地在內的集體資產核資折股，量化到農民個人，組建村級股份合作社，讓每一個村民擁有一份相應的股權。
二是保證國家為了公共利益的需要才動用征地權。在多數國家和地區，工商業等營利性用地只能通過購買獲得。土地出售的價格和相關賠償條款也必須經由雙方當事人之間協商達成，政府不能利用國家或政府的強制力專門為一般營利企業去取得土地。政府只有為“公共目的”才動用強制性的征地權。由于對“公共目的”的解釋的不確定性，在我國存在對土地征用權的濫用。為了防止濫用公共目的征地，對政府強制性取得土地要有嚴格限制，對征地目的和范圍要有嚴格的界定。
三是對農民給予公平的補償。國外土地征用補償的內容，包括地價補償、地上物(土地改良物)補償及其他補償。各國土地征用補償的標準并不一致，有的是按市場價格補償，即以被征用土地征用時在公開市場上能得到的出售價格為補償標準；有的是按裁定價格補償，即按法定征用裁判所或土地估價機構裁定或估定的價格補償；有的則是按法定價格補償，指按法律規定的基準地價或法律條文直接規定的標準補償。為保證被征地者原有的生活水準不至于降低，在很多國家，法律都要求政府必須給予被征地者公平合理的賠償。我國并不是按土地的實際價格對失地農民進行補償，而是按征用土地的原用途進行補償，以征地前耕地若干年的產值為標準，征地補償費明顯偏低，這不僅損害了農民的利益，也不利于保護耕地。為了切實保護農民利益，征地補償必須以土地的市場價值為依據，不能以侵害農民利益為代價降低建設成本。給被征地農民的補償，應當包括對生產資料的補償和對生活保障的補償。
四是完善征地程序，保證在征用農民土地過程中土地權利人有充分的知情權和參與權。政府在提出用地申請時，先要進行公告，讓土地權利人對其合理性和合法性提出質疑；在批準用地后，要再次公告，并就賠償等問題與土地權利人進行協商，若有爭議可以申訴和申請仲裁。為此，必須建立專門的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地糾紛。征地必須規范透明，讓被征地農民參與征地過程，以保證他們對土地的使用權、處置權等得到充分尊重，利益得到有效保障。
(三)允許農村集體非農建設用地直接進入市場流轉
根據現行法規，農村集體非農建設用地不能出租、轉讓和抵押等。目前法律的規定已大大滯后于經濟發展的現實。要修改相應的法律法規，只要符合土地利用規劃，只要在嚴格的土地用途管制控制之上，應該通過開發商和土地所有者進行平等的談判，讓土地所有者——農民集體經濟組織與用地方直接談判和交易。在明晰產權、強化用途管制、嚴格控制總量的前提下，允許農村集體土地進入土地市場進行交易，做到“兩種產權、一個市場”，統一管理，實現集體土地與國有土地同樣用途、同等價格、同等收益的目標。允許和鼓勵農民以租賃、參股等辦法、參與土地收益的二次分配，獲得長期穩定的收益。
(四)廣開渠道促進失地農民就業
一是建立健全失地農民再就業培訓機制。各級政府拿出一部分土地出讓金專門用于失地農民的定期再就業培訓。政府在貸款、稅收、場地等方面對自謀職業和自主創業的失地農民應提供優惠政策。金融部門應適當放寬信貸條件，降低貸款門檻，鼓勵和扶持失地農民發展生產。失地農民申請個體工商經營，在一定年限內享受城鎮下崗工人的稅費待遇等。
二是建立留地安置制度。由村民組織自主開發和經營，對土地征用面積超過一定數量的村，可以在征地以后給農民留下一定面積的居住地、經營地，由村集體按照統一規劃，鼓勵農民用留下的土地建設自有廠房或開發其他經營項目，使農民有長期穩定的收入。對于城郊的農民而言，出租房屋已經成為他們一個穩定的收入來源，這是他們維持生計的重要途徑。在香港，對“原住民”有特別的給予宅基地的政策，出租房屋也是他們的主要收入之一。在國內，也有這一類的政策。南京、成都的標準是給每人無償提供35平方米，銀川是每戶100平方米。除此之外還允許被安置農民按建筑成本多購買一定面積的房屋。杭州在制定對失地農民的政策中規定，除了考慮住房，還特別給予失地農民與住房面積同樣大小或更大的出租房，以解決他們的生計問題。有條件的可建設一戶兩套(人均40—50平方米建筑面積)的新農村公寓，既解決農民的住房問題，又能為其提供出租房，增加生活來源。“撤村建居”的，應明確農民自建房享有城市居民自購房的同等權利，獲得相應房屋產權證，允許進入市場交易。
(五)建立失地農民社會安全網
第2篇：農村土地使用制度范文
關鍵詞:土地;制度;城鄉一體化;耦合
十七屆三中全會提出要統籌城鄉社會經濟發展,吹響了土地二次改革的號角。要實現城鄉一體化,最需要發展的是農村,基礎則在于土地,土地問題核心又集中在土地制度。通過對城鄉土地制度的差異和一致性研究,嘗試解決城鄉一體化進程中土地制度的統一性問題。
一、土地制度
土地制度,一般是指土地所有、使用和管理的土地經濟制度及相應的法權制度。土地經濟制度是其法權制度形成的基礎,決定著法權制度,法權制度又具有反映、確認、保護、規范和強化經濟制度的功能。
土地經濟制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地收益分配制度、土地規劃制度和土地管理制度等。在土地法權制度中,土地產權是一個核心問題,土地歸誰所有決定了這個社會土地制度的性質,土地制度對于土地利用的約束往往表現為產權的約束。
二、土地制度的構成、差別及其缺陷
農村和城市分別采用不同的土地制度,是造成城鄉二元結構分離的部分原因。我國憲法和土地管理法都規定了現行土地制度的性質、形式、范圍以及土地的使用和管理。
(一)土地所有制
城市土地采用國家所有制,所有權由國家代表全體人民行使,具體又由國務院代表國家行使。而農村土地采用農民集體所有形式,但所有權主體并不明確,存在著虛置的現象。
土地的國家所有和集體所有基本上禁止了土地所有權的讓渡,僅存在土地征收一種情況。
(二)土地使用制度
城市土地使用權地獲取主要采用招拍掛形式,農村土地使用權流轉也有多種形式。據廣東省農業廳專題調研表明,農村土地使用權流轉的形式多種多樣,歸納起來主要有入股、出租、轉包、轉讓和互換5種基本形式,所占比例分別為35.9%、29.5%、23.4%、3.0%、2.6%。
農村土地使用權流轉的市場化程度不高,流轉不順暢,其中還存在著很多問題。在農村,國家嚴格限制土地非農化,城市土地滿足不了用地需求時,卻又可以征收農村土地,形成了中國特色的土地征用制度。但是在程序、用途、補償標準、短期和長期收益方面,農民處于十分弱勢的地位。政府以土地的補償價格買斷了土地的所有權,收益不對等,因而導致社會矛盾不斷。
(三)土地管理制度
我國在1986年,確立了城鄉土地統一管理體制,切實有效地管理土地。但是城市、農村土地在制度方面仍未理順關系,城市要發展,要建設,就采用圈占耕地等手段,這樣農村土地其實就是城市土地的“后備軍”,隨時等候改變性質,政府認為哪里需要發展用地征用就行了。在現行的土地管理體制中,土地供應與需求之間關系是顛倒的,即供給服從需求,實質上是一種“保障需求”的體制。土地部門沒有獨立性,上下級土地管理部門之間也只存在業務指導關系。
三、土地制度的耦合及對策建議
城鄉一體化的實現,是一個漫長的過程,需要制度來保證,特別是涉及到土地使用問題。
(一)土地所有制的耦合
1、土地國有、私有制的弊端。目前并不適合將土地完全私有或國有,政府需保證土地供應持續與長期穩定。因為土地的國有或者私有都將給社會帶來巨大的變革和挑戰。首先,土地國有,勢必會花大量資本從農民手中贖回土地所有權,政府目前還沒有這個經濟實力。收歸國有,農民心里也接受不了,一旦宣布國有,會在農民心里引起巨大恐慌,對土地的預期更加保守。再次,國家所有需要在農村確定人,因土地用途不同,關系的交易成本也會不同,可能發生很高的成本,造成效率損失。實行土地國有化后,設想通過強化土地的使用權來使國家所有權“名義化”,借此創造產權效率,似乎有道理,但是,集體產權也可以名義化且制度操作成本可能更低。農村土地也不能采取私有制,這是與中國的社會基本制度相違背的。但如果采取城市土地國有,農村土地私有,就可能出現大規模的“城市居民農民化”現象。
2、所有制采用。目前的“土地所有雙軌制”可以保留,即城市采用國家所有,而農村采用集體所有。但是集體所有應該明確所有權主體,使其所有權的意識不斷加強,在此基礎上加強國家控制,強化土地國有屬性。關于農村土地所有權主體問題:廢除“三級所有,隊為基礎”的所有制模式,只保留村民小組的土地所有權,明確其土地所有權的主體地位。一方面,農村土地都由村民小組管理,土地調整也都由村民小組主持,其管理深入人心。另一方面,村民小組作為國家政權的觸角,受上級政府的控制,通常不會亂建濫用。這一點看也方便政府從實際上加強農村土地的國有性質,強化對土地的控制。一句話可以概括,即“明確主體地位,強化其國家所有屬性。”
3、土地所有制的耦合。將城鄉土地納入同一個土地所有體系,不需嚴格區分,城鄉土地才有可能做到“同地、同價、同權”。要做到這一點,可廢除土地征用制度,這是有原因的。土地一經征用,即為國家所有,農民與土地最終使用者之間沒有直接聯系。這使得農民以及他們所組成的“集體”不能與土地的最終使用者直接進行交易,一開始就剝奪了農民的交易權。農民喪失對土地的占用支配權,得到很少的補償,更加嚴重的是,失去了從土地上得到收益的可能,沒有享有未來收益的權益。宅基地,就其性質來說,是建設用地還有農村集體所有制企業所占用的土地,可見,從實際使用來說,農村有建設用地。廢除土地征用制度這一思路,來源于建設用地的所有權主體并不是非得政府,農村集體也可以作為建設用地所有權主體。政府已著手解決這個問題,廣東省走在改革前列,幾年前就了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》,為集體建設用地提供法律依據,打破了“非經政府征地,任何農地不得非法轉為非農用途”的桎梏。農村土地的所有主體仍是村民小組,其國有屬性得到了加強。村民小組作為集體所有主體,直接參入土地開發建設,享受土地增值帶來的收益,這些收益中的大部分在成員內部進行分配。
4、城鄉所有土地耦合的具體措施。“土地所有雙軌制”必然導致在一體化方面難以耦合,有若干建議保證城鄉土地制度相容。首先明確集體主體地位,加強土地國有屬性,將城市和農村土地納入統一的城鄉土地體系。其次城鄉土地統一規劃和調整。城鄉土地應該進行規劃,并且這種規劃應考慮農村概念,將城市和農村僅作為地理概念,而不是以前那種行政概念。再次解除對農村土地資產屬性的限制。此舉可以使農村土地具有市場屬性,將釋放出巨大的土地財富。
5、典例分析――廣佛同城化。同城化是今后城市發展的一個方向,廣州、佛山走在了前列,武漢、孝感緊隨其后。在同城化過程中,要解決兩城之間棘手的土地問題。一個思路是:廣州和佛山可以考慮將城市之間的土地不改變權屬主體,淡化所有權。按照兩城統一發展的思路,攜手制定土地利用規劃,對交界處的土地進行開發利用。這樣的土地利用模式可以概括為:政府推動,村民小組參入,多方投資。村民小組參入,而不是將村民小組排除在決策和收益之外。農村土地和城市土地一樣“同地、同價、同權”,采用市場化方式運作,統籌城鄉土地。
(二)土地使用制的耦合
1、土地使用制的耦合思路。城鄉土地使用處于不同的體系,城市土地使用的市場化程度比較高,農村土地使用的市場化才剛剛開始建立。農村土地可以和城市土地采用相同的土地使用制,市場化運作。農村土地在納入城鄉統一體系后,類似城市規劃中某地塊規定其使用性質、面積、建筑密度和容積率等要素。這樣農村土地就可以采用招拍掛的形式來交易,土地的資產屬性就可以釋放。
2、土地使用制的耦合方式。農村土地與城市土地有區別,農村有宅基地,城市則沒有,城市采用統一開發建設的方式提供住房。關于宅基地問題,從土地節約集約利用方面考慮,并不值得提倡。農村應該考慮建設鄉村公寓,這種思路和城市住房建設思路一致,只不過這種公寓應該從保障方面來考慮,而不是發展商品住房。農村土地基本上與開發建設是絕緣的,但是隨著經濟社會的發展,城市化進程的加快,再把農村土地排除在市場之外,是不現實的。農村土地應與城市土地接軌,農村建設用地即集體非農建設用地可參考城市土地制定基準地價標準。農村建設用地也可以按照使用類型分為住宅、商業和工業用地,針對不同的類型,采用不同的出讓方式。針對住宅用地,采用保障住房的基本思路,而工業、商業用地則可以市場化運作,使用招拍掛方式出讓土地。在出讓土地時,也不需要一次性付清所有地價款,而是采取年租制的形式付款,分年在有限期內繳清,一是減輕開發商壓力,二是防止發生政府短視行為。
3、土地使用制耦合保障措施。在建立一套與城市土地相容的農村土地制度方面,政府有很大空間可以發揮。首先在加強農村土地國有的基礎上,一并延長土地使用期限,相當于一種“永佃權”,使農民對土地預期保持穩定。其次建立暢通的土地使用權流轉機制。不僅包括在農戶之間的流轉,也包括在村民小組集體與外面的企業、個人、組織之間的流轉。可以建立中介制度,設立農村土地招標公司,統一經營農村土地流轉。再次對農村土地分等定級,使農村土地保持穩定,真正做到與城市土地“同地、同權、同價”。最后農民不僅能從流轉中得到短期收益,還能得到長期收益。農村集體和農民應作為土地利用的重要參入方,分享土地開發建設的長期收益。
(三)土地管理制度耦合關系
城鄉土地管理制度已經實行了一段時間,耦合上相對來說比較簡單,但是土地管理制度方面也存在著一些比較突出的問題。第一,難以實施符合中國國情的土地供應政策。第二,土地部門對其他非土地部門土地利用行為缺乏應有的制約。第三,不健全的土地資產管理體制,促使一些地方競相低價賣地,導致國有資產大量流失。第四,“塊塊為主”土地管理體制阻礙了形成統一有序的土地市場。第五,農村集體土地管理放任自流,缺乏有效的監督管理。
怎樣才能使游離于土地管理制度之外的農村土地能夠得到很好的管理?首先構建統一的規劃管理制度,農村土地也應該規劃。其次建立公平有效的收益分配制度,各參入方都能從土地中得到實惠,徹底改變以往對農民掠奪式的征用。
四、結論
城鄉土地市場之間有很大差別,給城鄉一體化進程帶來巨大問題,但這主要是由中國現行的土地制度決定的,是可以改變的。
目前形勢下,要實現農村土地制度的完全私有化是不現實的,最好的途徑就是在保留農村土地集體所有的基礎上,強化其國有屬性,并且在法律許可的大框架下對土地使用制度變革。
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第3篇：農村土地使用制度范文
[關鍵詞]農村土地 流轉模式 創新 問題
中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2014）47-0232-02
一、農村土地流轉模式創新的形式
（一）土地互換
土地互換，是指農村集體經濟組織承包方之間為方便耕作或者各自需要，對屬于自己的承包地塊進行交換，同時交換相應的土地承包經營權。
（二）土地出租
土地出租，是指農民將部分或全部土地承包經營權以一定期限租賃給大戶、業主或者企業法人等承租方從事農業生產經營。出租后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務。承租方按出租時約定的條件對承包方負責，分年度以實物或貨幣的形式支付土地經營權租金。
（三）土地入股
入股，是指實行家庭承包方式的承包方之間為發展農業經濟，將土地承包經營權作為股權，自愿聯合從事農業生產合作生產經營；其他承包方式的承包方將土地承包經營權量化為股權，入股組成股份公司或者合作社等，從事農業生產經營。
（四）土地轉包
轉包，是指承包方將部分或者全部土地承包經營權以一定期限轉給同一集體經濟組織的其他農戶從事生產經營。轉包后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行原土地承包合同規定權利和義務。
（五）宅基地換住房，承包地換社保
宅基地換住房，承包地換社保是指農民放棄農村宅基地，宅基地被置換為城市發展用地，農民在城里獲得一套住房。農民放棄農村土地承包經營權，享受城市社保，建立城鄉統一的公共服務體制。
二、農村土地流轉模式創新存在的主要問題
（一）耕地保護形勢嚴峻，部分模式創新改變農村土地用途
嚴格保護耕地是我國的基本國策，土地用途管制是我國土地管理制度的核心。但土地流轉中出現的情況令人擔憂：首先，農村土地流轉改變用途，非農化、非糧化現象明顯。其次，農村土地用途管制主體缺位、流轉機制缺陷。
（二）土地流轉中農民利益訴求難以得到充分保證
土地流轉過程中，農民利益訴求難以得到充分保證，侵權現象嚴重，主要表現為：一是土地流轉違背農民意愿。二是土地流轉定價不合理。三是農民土地流轉收益不穩定。四是流轉土地改變用途，影響農民生計。
（三）難以控制規模經營的不確定性風險
土地規模經營后帶來的風險遠遠大于家庭承包經營。這種風險主要表現在：一是自然災害。水災、旱災等給農業生產帶來了巨大的損失，且呈逐年增加態勢。二是市場供求變化的價格風險。在市場經濟條件下，生產者之間、生產者和消費者之間均存在競爭，農產品的供求關系難以始終處于均衡狀態，導致農產品市場價格的波動，由此引發一系列的風險。三是農業生產資料價格大幅上漲增加了農業生產成本，獲利空間有限。四是規模經營的契約風險。
（四） 土地流轉的金融支持力度不夠
土地流轉的金融支持力度不夠，農業融資難的問題，已成為制約農業、農村發展的重要因素。一是農村金融發展滯后，服務不足。二是農業融資保障不足。三是農村保險發展滯后，保險公司推廣涉農保險積極性不夠。四是農村社保體系還不健全，廣大農戶仍然不愿意放棄土地承包經營權。
三、促進農村土地流轉模式創新的措施與對策
（一）規范農村土地流轉用途管制
首先，創新耕地保護機制，落實耕地保護責任。耕地保護機制包括規劃機制、行政機制和市場機制等。其次，適度放寬農村土地的農業用途管制。鼓勵農村土地流轉經營主體參與農村廢棄建設用地的復墾工作。再次，統籌城鄉土地利用、開發整理規劃，提高農村建設用地節約集約利用水平。最后，嚴格耕地保護的領導責任追究制度。
（二）完善農村土地產權管理制度
首先，尊重法律賦予農民的土地權利，尊重農民土地流轉意愿，發揮廣大農民的主體作用。其次，保障農民土地流轉的經濟收益，創造條件讓農民擁有更多的財產性收入。再次，做好農村土地確權、登記、頒證工作，以法律形式明確農村土地產權主體，賦予農民更大的土地物權。最后，賦予農民享有農村土地的經濟所有權，并不是單純的土地國有化，農戶享有土地的經濟所有權通過實際的農業生產經營來實現。
（三）推動農村土地流轉的機制創新
首先，推動農村土地流轉市場化。引導農村土地進入市場，依法、自愿、有償的流轉，在市場機制和政府宏觀調控的共同作用下，實現農地自愿合理配置。農村土地流轉應由兩個部分組成：一是農村土地所有權流轉；二是農村土地使用權流轉。農村土地使用權流轉包括一級土地使用權流轉和二級土地使用權流轉。一級土地使用權流轉是村民委員會依法將土地使用權出讓或出租給農戶和其他農業生產單位的交易關系。二級土地使用權流轉即土地使用權轉讓或轉租市場。其次，推動農村土地流轉的多元化。在保證農村土地承包經營權和收益權的前提下，因地制宜，允許農民既可以采取轉包、出租、互換、轉讓等多種方式進行農村土地流轉，也可以根據流轉雙方的實際需要，采取現行法律沒有明確禁止的方式進行農村土地流轉試驗。鼓勵農戶以土地承包經營權入股的方式參與農村土地流轉和農業企業的經營。再次，農村土地承包戶既可以自己直接進行農村土地流轉，也可以委托所在村集體經濟組織、中介組織和其他第三方進行流轉。對于委托流轉的，承包方必須出具書面委托書，并明確委托的事項、期限和權限等。最后，建立健全農村土地流轉服務中心的工作和監管制度。
（四）完善農村土地流轉保障體系
首先，完善農村社會保障體系，促進農民土地保障轉向社會保障。加大政府對農村社會保障的投入力度，建立多層次的農村社會保障體系，逐步縮小城鄉差距，完善農村最低生活保障和農村合作醫療制度，逐步建立農村養老保險，適當提高參保人員繳費水平，拓寬農村社會保障籌資渠道，健全被征地農民養老保障問題，減少“種田無地，就業無崗、低保無份”的階層產生，政府應從土地出讓金中安排一定比例，通過“以土地換保障”的形式建立農村養老保險基金。其次，建立現代農村金融體系。放寬農村金融準入政策，加大對農村金融發展的政策支持力度，推動村鎮銀行的發展；拓寬融資渠道，引導更多信貸資金和社會資金投向農村；規范和引導民間信貸擔保機制，擴大農村擔保物范圍；建立以政策性保險為主的農業保險體系，建立農業再保險和巨災風險分散機制；加強農產品期貨市場建設，降低農產品市場風險。最后，發展農村土地流轉的服務體系。健全街鎮或農業區域性農業技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量監管等公共服務機構；加強農村土地流轉的登記制度建設，規范土地流轉合同文本，建立農村土地承包和流轉的仲裁機構，配合司法部門協調處理和仲裁農村土地流轉過程中出現的各種矛盾和糾紛。
第4篇：農村土地使用制度范文
關鍵詞:農村;土地金融;土地制度改革;土地產權;土地抵押權
中圖分類號:F321.1 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291x(2010)03-0032-02
引言
建設社會主義新農村是黨和國家的重大戰略,也是農民分享發展成果的重要途徑。新農村建設需要大量的金融支持,然而,隨著新農村建設的深入發展,“農民信貸難”的狀況并沒有得到根本的改變,這在一定程度上阻礙了農村經濟的發展。如何突破“信貸難”的難關,使農村的金融市場活躍起來,成為發展新農村的需要解決的重要問題。土地作為農民最穩定的經濟來源,農村土地金融逐漸成為國內學者研究的熱點。很多學者和工作在金融行業第一線的工作人員從金融發展的行業角度對發展農村土地金融業務的機構與具體運作方案作出有意探索。農村土地金融業務的發展離不開土地制度的支撐,中國的土地制度是阻礙農村土地金融發展的根本原因,本文將對土地制度是如何影響農村土地金融發展的作出了詳細論述,最后,對中國現行的土地制度改革進行總結。
一、中國農村土地金融發展情況
(一)中國農村土地金融發展現狀
在中國構建社會主義新農村的大背景下,中國銀行業監督管理委員會于2006年12月20日了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策,更好支持社會主義新農村建設的若干意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》的出臺和實施,雖然放寬了農村金融機構的市場準入制度,一定程度上活躍了農村金融的發展。但農村的土地金融問題仍沒有得到很好的解決,也不是金融機構單方面的問題。仍存在著農村貸款新“三難”:第一,“難”在農村保險不到位。第二,“難”在農村抵押擔保體系不健全。第三,“難”在信用環境建設不完善。農村征信體系建設尚未起步,在農戶信用等級評定上缺乏有公信力的社會信用評價指標。
據國務院發展研究中心2005年對全國29個省(自治區、直轄市)的1962戶農戶的抽樣調查顯示,63%的農戶有借款需求,實際發生過借款行為的農戶占樣本的51%。在有借款經歷的農戶中,通過親戚朋友借款的占58%,從農信社獲得貸款的僅占37%。據調研推算。目前大約僅25%的農戶能夠從正規農村金融機構獲得信貸支持。并且農信社貸款以短期貸款為主,短期貸款占當年貸款余額的比重都在60%左右;對農戶和鄉村企業調查中也反映,大部分農戶和企業貸款都是短期貸款,貸款期限在10～12個月。這些事實和數據說明了中國農村金融發展遲緩、困難重重。
(二)存在問題一從土地制度著手
1.土地產權殘缺。所謂土地產權是指存在于土地之中的排他性完全權利。它包括土地所有權,土地使用權、土地租賃權、土地抵押權、土地繼承權、地役權等多項權利。
中國目前的農地所有制度是:農村集體土地所有權是農民集體所有,國家賦予農民長期而有保障的土地使用權,承包期三十年不變,在承包期內,農民依法可以對土地使用權進行流轉。但這一制度并不完善。一方面,所有權界限模糊。沒有涉及農地集體所有權的界定,致使農地所有權不明晰;現行法律始終沒有對鄉鎮農民集體、村農民集體和村民小組之間的所有權邊界進行界定。因此,土地所有權關系仍然是模糊的,土地所有權主體仍然不清晰。這種模糊的所有權,使得銀行無法按照抵押放款的要求對農戶提供貸款。另一方面,土地使用權不明確、不充分。在中國農村土地使用權實際上就是土地的承包經營權。雖然國家法規規定了農民承包的土地可以在發包方同意的情況有償轉讓,但這種權利在實踐中卻受到了嚴格的限制。作為具有使用權性質的承包經營權通常只有耕種權、部分的收益權以及極小的處分權。這使得農民無法充分利用自己的使用權。在土地使用權殘缺的情況下,農村土地金融發展受限。
2.土地抵押權不完整。《農村土地承包法》第49條規定,“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地,經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的,其土地承包經營權可以依法采取轉讓、出租、人股、抵押或者其他方式流轉。”與《擔保法》第37條“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”的規定不一致,這使得金融部門對農村土地承包經營權或林權證設定為貸款抵押物的法律認可受到質疑。根據擔保法規定土地抵押權并不完整,只有部分土地可以進行抵押,但作為農民最基本的財產――“耕地”、“宅基地”卻受到了限制,農村土地金融無法擴展業務,發展遲緩。
3.土地流轉機制不健全。以土地抵押為核心的土地金融實質是土地流轉的一種形式,具有豐富土地市場、優化土地資源配置、提高土地資源配置效益的作用。而土地抵押權的不完整一定程度上影響了土地的流轉。雖然目前中國土地流轉的方式比較全面,包括土地轉包、土地置換(互換)土地租賃、反租倒包、使用權拍賣、土地信用合作、土地股份合作等方式,但其中像土地信用合作和土地股份合作這樣的可以加速土地流轉、豐富土地市場的模式只是在一些試點進行,全國的農村土地金融并沒有得到根本性發展。
二、解決問題――加快土地制度改革
土地產權殘缺、土地抵押權不完整、土地流轉機制不健全,這三個缺陷并不是單純的并列關系,它們交織在一起相互影響、一同制約土地金融發展。其實歸根結底也就是中國農村的土地制度問題。土地制度問題使得培植農村土地金融的大環境從根本上就是阻礙其發展的,是農村土地金融發展遲緩的根本原因。因此,土地制度改革勢在必行。
1.土地產權上的改革。一方面界定農地所有權,依法對鄉鎮農民集體、村農民集體和村民小組之間的所有權邊界進行界定。另一方面完善土地使用權即土地承包經營權,放寬土地轉讓政策等。這一點中國的一些地方已經開始改革。如安徽阜陽市東劉村實行的“反租倒包”和河北臨漳實行的“承租反包”,都是完善土地承包經營權,使之向完整使用權轉化所做的一些努力。
2.土地抵押權的改革。在農村土地抵押權問題上,中國采取了嚴格限制的態度,僅有條件地允許部分集體土地使用權抵押。立法者嚴格限制農村土地使用權抵押的意圖,是為了防止農民因無法償還到期債務被行使抵押權而喪失土地這一基本生活來源,以及由此引發的農村土地用途的改變以及對農村社會穩定的影響。但國內的一些學者提出這樣一個辦法,即因地制宜的設置農村土地抵押權權限。在人多地少的土地資源特別緊張的地區,在土地的產出僅夠維持農民基本生活的地區,農戶家庭所擁有的土地承包經營權是不能抵押的。只有在土地占有量比較富余的情況下,土地承包經營權才能抵押“具體可以0.8畝/人為界線,若某農戶家庭的人均土地經營面積在0.8畝以下,則該農戶家庭所擁有的土地承包經營權不能抵押”只有超過0.8畝/人的土地承包經營權才能抵押。
3.土地流轉方面的改革。在土地流轉機制方面。中國一些省份已經作了嘗試,其中的“重慶模式”值得借鑒。2007年6月,重慶宣布成為國家城鄉統籌發展試驗區。“隨后,《重慶市工商局關于全面貫徹落實市第三次黨代會精神服務重慶城鄉統籌發展的實施意見》(俗稱“五十條”)出臺,其中第16條規定,“在農村土地承包期限內和不改變土地用途的前提下,允許以農村土地承包經營權出資入股設立農民專業合作社;經區縣人民政府批準,在條件成熟的地區開展農村土地承包經營權出資人股設立有限責任公司和獨資、合伙等企業的試點工作……。”
這個土地閘門的放開為帶來了動力,也為農村金融的發展帶來希望。當然,中國農村各地發展情況不盡相同,不能統一的照搬某一模式,所以陸續出現的“天津一宅基地換房”模式,“廣東南海模式”,“昆山模式”等。這些模式,為地方政府制定“土地制度改革”政策奠定了良好的現實基礎。
結束語
雖然從上述土地制度的改革成果中并沒有看到直接的農村土地金融發展成果,但可以肯定的是,不完善的土地制度是阻礙發展的根源,土地制度不進行改革,農村土地金融的發展也就失去了前提與良好的發展環境。因此,完善土地制度可以從根本上為農村土地金融發展清除障礙。
參考文獻:
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[2]肖艷霞,農村土地金融制度創新及政策建議[J].金融理論與實踐,2007,(7):38
第5篇：農村土地使用制度范文
[關鍵詞]農村土地制度產權缺陷土地流轉使用權物權化
一、農村土地制度的產權缺陷
土地產權是人們在土地占有、使用、轉讓、收益分配方面的權利關系，產權具有激勵和約束功能，權責對稱的產權安排可以成功的使外部性內部化。能夠形成有效激勵的產權結構具有完整性、排他性、明晰性、可分割性、可轉讓性和穩定性。當前的農村土地的集體所有制及其派生的聯產承包責任制存在著嚴重的產權缺陷。
1、農地產權主體模糊
《土地管理法》第十條規定：“農民集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理”，從法律條文上看農村土地集體所有權界限十分清楚，然而事實上，我國農村集體土地所有權主體是不明確的，產權是虛置的，對所有權權能的實際支配權掌權在基層政府和村民委員會的手中。村民委員會不是農村集體經濟組織，而是農村群眾性自治組織。在我國鄉村自治發展還很不規范的情況下，村委會自治職能與政治經濟職能不分，必然產生問題，不可能完全代表農民集體利益，必然帶來對農民土地權益的侵犯，這也是造成近些年來土地亂局的一個重要原因。
2、農地產權權能殘缺
在我國現有的土地制度安排下，農地產權權能表現出以下兩個層次的殘缺。
（1）農地集體所有權權能殘缺。理論上，農村集體擁有法定所有權，集體應當可以行使占有、使用、收益、處分的完全權利，但是客觀事實上，我國的農地集體所有權是一種不完全的權利，我國的法律對農村土地集體所有的屬性作出了多方面的限制。如《土地管理法》規定，農村集體所有者不能買賣土地產權，只能依法在一定期限內有償出租或讓渡土地使用權；農村集體所有者不能隨意改變所屬耕地的用途，因特殊情況確需征占自己所有耕地時，必須經國家有關部門批準。可見，農民土地集體所有權的最終處分權屬于以各級政府為代表的國家，集體土地所有權的經濟利益得不到保障。最突出的例子就是土地流轉過程中的最終處分權和部分經營收益屬于國家。
（2）農民承包經營權權能殘缺。《農村土地承包法》第三條規定：“國家實行農村土地承包經營制度”；第四條規定：“國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定”。法學界一致認為，農民的土地承包權為物權而非債權。作為物權，就應該尊重農民擁有的權利，包括占有權、使用權、收益權以及轉讓權、抵押權、入股權等處置權不受侵犯。但在實際運作中，由于農地產權不清即土地最終處置權由政府和村集體所有，這常常使農民的使用權、處置權、收益權受損。農民的土地使用權不穩定，在相對較短的土地承包期內，農民承包的土地面臨著隨時被收回的可能。農民的土地處置權不充分，農民承包土地除在用途和權屬轉移上受到國家的終極控制外，抵押的權力也被嚴格限制。在土地財產權利分配中，農民完全處于弱勢，必然導致農民的土地收益權受侵犯。
二、農村土地的流轉困境
1、農村土地使用權的流轉困境
農村土地使用權流轉形式主要有轉包、出租、入股和互換，其共同特征是不改變農地的農用用途。通過土地流轉，可以使土地的使用權價值得到充分的體現，更重要的是，可以擴大土地經營規模，推動農業科技進步，提高農業生產效率。目前，我國農地還沒有真正流轉起來，現代意義上的集中經營更是很少發生。原因就在于在現有的中國農地產權制度存在嚴重缺陷的情況下，土地使用權的流轉和集中面臨著許多制約因素：在所有權和使用權相分離的情況下，土地使用權價值的高低取決于承租人租期的長短，租期越長，土地的使用權價值越大，租期越短，土地的使用權價值越低。我國的農地承包期限不過二三十年，土地的使用權價值較低，由此導致土地交易的低收益，抑制了農民流轉土地的積極性；由于農民的土地經營權不完整，集體組織有可能隨時對所轄土地經營權進行分配調整甚至回收，由此導致農戶之間的土地流轉契約缺乏穩定性，土地流轉的交易成本十分高昂；目前我國覆蓋農村的社會保障體系還沒有建立起來，土地仍被視為農民的社會保障。
2、農村土地所有權的流轉困境
農村土地所有權的流轉主要發生在農村土地的非農化使用。隨著我國工業化和城市化進程的不斷推進，現有的國有土地存量是遠遠不能滿足經濟建設需要的，必然要占用大量的農業耕地。但是《土地管理法》規定，農村土地集體所有者不能買賣土地產權，也不能隨意改變所屬耕地用途。對此我國《憲法》規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對農民集體所有的土地實行征用，并給予補償。據此，征用土地成為農村土地所有權流轉的唯一方式，也成為各類項目取得新增建設用地的唯一途徑，而且客觀上將“公共利益”需要從公共設施、公益事業等擴大到了包括非公共利益性質項目在內的所有建設用地項目。土地在轉為非農用地以后，會產生巨大的土地所有權增值收益，作為村集體成員的農民應該得到合理的部分。但是土地征用制度是一種非市場化的土地制度，它通過強制性的行政手段將村集體所有的土地征用，雖然給與一定補償，但補償費用較低。事實上，在現行體制下，農村土地的財產權掌握在地方政府和村委會手中，各級政府出于財政壓力、利稅動因及政績效應，其自身利益很容易與資本的逐利動機整合，動用征地權幫助企業取得土地使用權，攫取大量的土的所有權流轉收益。征地成本與出讓價之間的巨額收益，使地方政府有著巨大的拓寬征地范圍的沖動，占用了大量耕地，土地浪費現象嚴重，同時也導致了大量的腐敗現象。隨著農民土地的大量征用，由于補償費用過低，越來越多的農民陷入了貧困境地。據統計，失地農民中，生活水平較征地前提高的不到10%，而失去收入來源、生活水平降低的失地農民則占到60%。
三、農村土地制度的改革思考
實踐證明，現有的土地制度已經嚴重阻礙了土地作為一種資本要素的市場化流動，浪費了稀缺的耕地資源，阻礙了農民土地財產權益的實現。必須改革現有的土地制度已經成為學術界和政府部門的共識，但是究竟應該如何改革，學術界則提出了許多不同的思路。
1、堅持農地使用權物權化改革方向
概括而言，學術界提出的農地制度改革思路主要分為兩類：一是跳出現有法律的框架，采取激進的改革；二是在現有法律框架內，進行漸進的改革。
實行土地私有制，把土地還給農民或者是實行土地國家所有下的農民永佃制均屬于激進的改革觀點。農村土地私有化方案的優點是，能真正還地權于農民，抑制村組織和基層政府對農民利益的損害，但該方案實際上無法操作。在我國基本社會經濟制度框架下，農地所有權的變更需要支付巨大的交易成本，土地私有化更面臨著強大的意識形態阻力。農村土地國有化雖然意識形態阻力小，但國家所有的制度安排同樣可能成為一種虛置的所有權，處于社會結構最高層次的國家面對分散經營的小農經濟，制度運行中的交易成本甚至會高于集體所有的制度安排。
漸進的改革方案堅持土地集體所有制，將已經給予農民的土地承包經營權物權化、長期化，即土地使用權物權化、長期化，強調弱化集體所有權，強化農民的承包經營權。漸進的觀點認為，在形式上，應該以“農民土地使用權”這一具有現代產權色彩的概念代替“承包經營權”這一債權特點明顯的概念，并以法定的形式確立我國農民土地使用權的物權性質，明確土地使用權的內容。物權是指公民、法人依法享有的直接支配特定物并對抗第三人的財產權利，物權的權利人可以依據自己的意志直接依法占有、使用其物，或采取其它的支配方式；可以對抗一切不特定的義務人，除物權人以外，其他任何人都對物權人的權利負有不可侵害和妨害的義務。土地使用權作為一種物權是對農民使用的土地要素內含的各種財產權利的度量，包含對土地排他占有、使用和收益的完整權能和有條件的土地處分權。與土地的承包經營權相比，物權化的土地使用權權能更加完整，相對于土地所有權也更加獨立，更為重要的是其使用期限是長期的。農民土地使用權長期化，是保持農地產權穩定性的最重要因素之一，其他國家的經驗表明，延長土地的租用期可以提高土地的使用效率。
漸進式的改革方案針對農民土地財產權利被嚴重侵害的事實，以保障農民的土地財產權利為出發點，提出了在淡化所有權或不觸動所有權的前提下，尋求一種相對獨立的、穩定的、擴張的農民土地使用權的思路。該思路避免了所有權變更帶來的巨大交易成本，使之具備了現實操作的可能。在當期，堅持農地使用權物權化的改革方向是現實選擇。
2、建立有利于保障農民權益的征地制度
征地權是國家的強制性行政公權，只能服務于公共利益的需要，這是社會公正的基本要求。國家的征地權應嚴格限制在公益性項目用地上，經營性項目用地只能通過有形的土地市場，以平等交易的方式獲得。因此，改革征地制度首先要嚴格界定公共利益的范圍，防止公權私用；其次要完善征地程序，引入監督機制；第三要按照被征土地改變用途后的市場價格給予被征地農民公平合理的補償。
對于經營性項目用地，政府不能動用行政權力進行征收，而應該在本地發展規劃所允許的范圍內，由用地企業與農民平等協商，按市場原則公平交易。在實現土地使用權物權化以后，農民在土地征用和征購過程中就具備了與地方政府、企業平等的法律地位，有權出賣土地使用權。政府在非公益性土地的交易中的作用，僅僅是維護交易的公平性和合法性，依法嚴格限制土地用途的變更。
3、建立農村社會保障體系，妥善安置失地農民
農民失去土地以后，就面臨再就業的問題，對此必須給予妥善安置，以保障失地農民的生存權和發展權。要改革貨幣補償安置辦法，一方面要創造就業條件，鼓勵多渠道就業；另一方面要拓寬安置渠道，實行以市場為導向的多種途徑安置。
目前土地對于我國農民具有雙重功能，既是農民最重要的生產資料，也是農民最基本的生活保障。隨著越來越多的農地被征用，大量的農民將失去土地，建立農村社會保障體系可以弱化和部分替代土地的保障功能，促進土地流轉，同時這也是消除城鄉差別，實現社會公正的內在要求。
[參考文獻]：
第6篇：農村土地使用制度范文
（一）承包地星羅棋布，呈散點狀分布。實行二十余年的農村土地承包經營制度，直接導致的后果就是農村土地的嚴重細分，生產規模過于細小。這種過于分散的耕地耕種格局，制約著農業先進技術的推廣應用和規模化生產的實現，已成為制約當前農業生產發展的一個主要瓶頸。
（二）農民在農業上投入過少。目前我國外出務工的農民工人數達到了0.9～1個億，并且這部分人大部分為16～50歲之間的青壯年勞力，留在農村的主要為老人、婦女、兒童，稱為“993861部隊”從事農業生產，有些家庭由于缺乏人力，干脆拋荒。不光勞動力投入少，而且水利等農業基礎設施建設投入也少，基礎設施破壞嚴重，普遍存在灌溉渠道老化、毀損嚴重的現象，主要原因在于農業投入回報率低。
（三）土地流轉收益分配機制不夠健全。在取消農業稅前，由于農民種田負擔較重、糧食價格低迷，農民種田收益少，不少農民主動放棄承包土地經營權。通過土地流轉，一部分土地逐步向規模大戶、種田能手集中，土地投入大量增加，經營結構也得到優化，土地規模效益初露端倪。近年來，隨著國家取消了農業稅并對農業進行補貼，加之農產品價格回升，種田的實惠大大增加，于是農民轉而要求收回承包地，剛剛集中起來的土地又出現了流轉回流現象。
二、現階段農村承包地生產經營問題成因
（一）所有權主體不明晰。根據我國現行法律，農村土地屬于村民集體所有。首先，產權主體在概念上存在模糊性和虛置性。這是目前公有制經濟的通病——所有權的法人代表性問題。其次，集體的土地所有權是殘缺的、不完整的。所有權是最完整和最充分的物權，權利人擁有占有、使用、收益和處分四項權能：在處分權能上，村集體受到了嚴格的限制，只能在農戶間調整土地；在收益權能上，土地收益的絕大部分被國家占有，土地的集體所有權在經濟上被架空。
權責不對等和產權主體不明晰不利于農村產權的穩定，農民難以形成穩定、有效的預期。因此，在實際中，農民一切投入以承包期內獲取最大限度的經濟利益為度，短期行為盛行，重當前、輕長遠，重生產投入、輕基建投入，甚至出現掠奪性的生產經營行為，導致土地的地力下降。
（二）土地承包經營權的內涵不充分、不明確。土地承包經營權稱為所有權和經營權的分離，但是目前我國農村土地承包經營權的內涵是不充分、不明確的。從法律層面上沒有明確規定土地承包經營權為一種物權，承包人對承包經營權的處分受到了法律的嚴格限制，承包經營權在現實生活中更多地表現了債權的性質。
土地承包經營權的債權性質不利于建立穩定的農村土地使用制度。農業生產周期長，需要長期穩定的農地使用制度。農地使用制度的穩定性取決于以下三個因素：一是基本使用制度的長期穩定，二是具體權利義務關系與法律制度之間具有一致性，三是具體使用權利具有明確性、排他性和流轉性。土地承包經營權的債權性質，則欠缺上述因素而使現行農村土地使用制度處于不穩定的狀態。再加上發包人的違約，隨意撕毀承包合同的情況頻頻見諸報端、廣播和電視新聞中，農民無法獲得穩定的權利預期，加重了農民的短期行為。
（三）土地承包經營權缺乏有效的流轉機制。由于土地產權不清晰，土地基本上不能通過市場進行交易，土地流轉總體上規模不大，范圍較小，呈現以下特征：一是流轉過程的行政支配性。有些地方農村土地使用權的流轉，是通過鄉級或村級行政手段或準行政手段進行，甚至存在用行政手段強迫農民出讓土地使用權的現象。二是流轉方式的簡單化。大多數地區土地使用權的流轉僅限于轉包、互換等一些簡單流轉方式。三是流轉空間的封閉性。目前農村土地使用權流轉一般僅限于集體經濟組織的內部成員，流向集體經濟組織外部成員受到嚴格限制。四是流轉過程的無序性。農民土地使用權流轉方面的政策、法律、法規嚴重滯后，使得各地土地使用權流轉五花八門，各地自行其是，造成土地流轉的混亂局面。
三、完善農村承包地生產經營對策建議
我國農村承包地的改革，應置身于城鄉統籌發展的大格局中，人均耕地資源少是我國的基本國情，要提高承包地的經營效益，增加農民收入，必須從城鄉一體化出發，靠大量轉移農村人口來實現。
（一）建立農村土地股份合作制，理順土地產權關系。首先，農村土地股份合作制有利于實現農村土地所有權、承包權、經營權的“三權分離”，把農民從土地束縛中解脫出來，推動土地規范流轉，加快農村勞動力轉移。其次，農村土地股份合作制有利于促進土地資源的優化配置，推進土地規模化、集約化、高效化經營，實現傳統農業向現代農業轉變。再次，農村土地股份合作制有利于土地承包關系、經營關系的長期穩定，實現承包者與經營者共擔風險、共享利益的雙責、雙贏機制，更有利于三資進軍農業、開發農業，最大限度的提高土地資源效益。
（二）逐步建立符合國情的農村社會保障體系。建立能夠維持農民基本生活之所需的包括基本養老和醫療保險制度、最低的生活保障制度、社會福利、社會救濟和社會互助等在內的農村社會保障制度。注意把農村社會福利和農村社區服務有機地結合起來，不斷增加社會福利服務項目，擴大社會福利服務范圍，逐步建立與完善農村社會福利服務體系。
（三）完善農村中介經濟組織，提高農業生產在市場競爭中的抗風險能力。發展農村經濟中介組織，不僅有利于解決農業生產經營規模小且分散的問題，促進農業科技的推廣應用，而且能夠促進農業生產專業化的發展和推動農業標準化工作的進程，加快與國際市場的接軌步伐，提高市場競爭力，增強農業的市場抗衡能力。然而，目前我國農村各種中介組織普遍存在規模不大、覆蓋面小、實力薄弱、管理制度不健全和穩定性較差等問題，對農民沒有足夠的吸引力和凝聚力。因此，必須加快完善農村中介經濟組織，真正發揮中介組織的作用。
第7篇：農村土地使用制度范文
關鍵詞：農村土地；產權制度；；對策
中圖分類號：F301.0 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）36-0057-02
一、農村土地產權制度的基本理論
將產權的基本內涵和特征應用于農村土地（以下簡稱農地）問題的研究領域，就可以得出農地產權的相應概念。
這里所用的“農地”概念，是依照我國2003年開始實施的《中華人民共和國農村土地承包法》中對農村土地的定義，指的是農民集體所有和國家所有的依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地。由此，在一般意義上農地產權就可以理解為，依附于農村土地而存在的各項相關財產權利的總和，它以農村土地為權利客體，所調節的是由于農村土地的存在和使用而形成的不同利益主體之間的行為關系，作為一種權利束，它包括所有權、使用權、收益權、處分權等各項權能以及由此形成的產權關系。
在明確了農地產權的含義之后，隨之而來的就是如何進一步規定和保護相應的產權機構和產權關系，這就是農地產權制度的含義。產權制度就是制度化了的產權結構和產權關系，它是一系列用以規定產權如何界定、如何運營和如何保護等等的規則與行為準則，是對不同利益主體相對于產權客體的經濟社會關系的調節。而農地產權制度，就是產權制度在農地資源上的具體應用，它來源于農地資源的稀缺性質，反映了社會對稀缺的農地資源合理利用的理性安排。
二、我國農村土地產權制度中存在的問題
1.農村土地產權主體模糊
農村土地產權是農村土地資產的一切權力的總稱，由所有權、占有權、使用權、收益分配權和處分權等多種基本要素構成。從法律角度講，農村土地產權作為一種法律權利，必然存在明確的主體和客體。然而，我國現行的農村土地產權制度恰恰出現了產權主體多元化的問題。這一點我們可以從現行的法律法規中清楚地發現。《中華人民共和國憲法》規定：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。《中華人民共和國民法通則》則規定：集體所有的土地，依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織所有。已經屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有。《中華人民共和國土地管理法》規定：村農民集體所有的土地已經屬于兩個以上農民集體經濟所有的，可以屬于各該農業集體經濟組織的農民集體所有。眾所周知，《憲法》是一個國家的根本大法，是一國法律法規體系的“母法”，其他法律法規作為“子法”，必須與“母法”保持一致。正是由于法律法規上的模糊，才最終造成了理論上本應該由單一組織代表農民集體行使農村土地產權，卻在現實中演變為多重部門共同代表農民集體行使土地產權。這就是典型的主體錯位和主體交叉的缺陷。
2.農村土地產權界定不明晰
農村土地產權界定模糊主要表現在4個方面:1）所有權界定模糊。法律規定農村土地所有權歸集體經濟組織，由于“三級所有”的廢除及行政區域變更，土地所有權究竟屬于鄉（鎮）、村還是村民小組并不清楚。2）土地使用權界定模糊。在過去二十多年的承包期中，由于土地使用權的頻繁調整使得使用權不穩定，這種不穩定不利于土地的管理和長期有效利用。3）處置權界定模糊。農民集體理論上享有土地的處置權，而實際上是不完全的，國家可以憑借行政力量從集體經濟組織取得對農地的使用權、收益權和處置權；鄉（鎮）政府和村委會不正確地行使土地處置權，侵害了農民的土地使用權；擁有土地使用權的農民只能依據法律規定的形式進行土地承包經營權的流轉，有的還要經過土地所有權人的審批，處置權能受到極大限制。4）收益權不明晰。表現為農民缺乏自主決定土地用途的權利。現行法律規定：“農民集體所有的土地由集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產”、“禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚”、“農民有義務維持土地的農業用途，不得用于非農建設”。這樣，農民的土地就只能用于農業生產，無法改變農民貧困的生活現狀。
3.集體建設用地使用權流轉混亂，缺乏法律規制
長期以來，集體非農建設用地的自發流轉在客觀上對農村經濟發展，農民集體組織財富積累，提高農民收入等起到了促進作用。但是，這種流轉在政策和法律上未得到明確認可。在雜亂無序和隱蔽狀態下進行，引發了諸多問題，一是集體土地隱形交易活躍，使耕地保護受到沖擊，隨意占用耕地并出讓、轉讓、出租、轉租用于非農建設，或者低價出讓、轉讓農村集體土地等現象層出不窮；二是集體非農業建設用地使用權自發無序流轉，導致政府難以有效控制建設用地供應總量，沖擊土地利用總體規劃及城市規劃的有效實施，使土地市場秩序受到嚴重沖擊；三是農村集體建設用地使用權流轉缺乏法律保障，交易不安全。由于法律對集體建設用地使用權流轉的條件、用途、權益、程序等缺乏明確規定，難以依法進行土地登記。對建設投資者不利，還會波及到其他利害關系人，使交易安全得不到保障；四是集體建設用地流轉收益分配關系混亂，由于缺乏法律監管與市場機制，土地的市場價值及資產資源屬性在流轉中不能得以充分體現，加之農村土地產權關系混亂，使得本屬于農民集體及農民的土地流轉收益難以得到法律的切實保障。
三、完善農村土地產權制度的建議
針對上面存在的問題，我們認為應該采取進一步的改革措施來完善集體所有的農村土地產權制度。
（一)明晰土地產權主體
產權制度作為一種制度規則，確立了當事人的行為選擇，對不同當事人的行為進行約束。而其能否很好地發揮約束作用，關鍵是要做到產權明晰。因此，無論從政策、法律還是現實看，要在確保農民的利益不受侵害的同時實現農地資源的合理配置，就必須改革現行的農村土地集體所有制框架，實行國土所有權歸國家所有和經濟所有權歸農戶所有的雙重產權結構。堅持國土所有權歸國家所有，有利于形成一個土地資源有效配置的參照系，促使土地的國家產權逐步明晰起來，從而實現整個國土資源的有效配置；而經濟所有權是在默認土地國有或者全民所有基礎上的二級所有權。堅持經濟所有權歸農戶所有，使農戶成為土地的真正所有者，可以更好地保護自己的權益，更好地發揮土地產權制度的內部激勵功能。
（二）構建我國農村土地使用權市場流轉制度
近年來，隨著農村市場經濟體制的建立和完善，農民自發進行的土地使用權流轉日趨活躍，但從總體上看，這一活動存著流轉規模小、配置效率低，運作方式不規范等缺點，農地使用權市場化流轉仍臨諸多障礙：集體土地產權關系模糊不清，農地使用權流轉機制不完善，農業剩余勞動力轉移緩慢等等不足。實行農村土地高效流動既是土地有效配置的要求，也是土地合理利用的保證。它的實現，不僅可以是土地所有者收益得到維護，而且有利于土地整體效益的提高。如前所述，根據我國國情，農村土地所有權流轉限于依法征用或征購，土地的出賣方式也不在法律保護之列，因此我們的注意力集中在農地使用權的流轉之上。
（三）堅持土地集體所有制，完善家庭承包責任制
1.土地永包制
在現行農地產權制度基礎上，重新確認本社區社員資格，確認后的社員有平等的土地承包權。承包方法總的指導原則是打破現行農戶土地零碎化、一戶幾塊地、一塊地幾戶的格局，使土地盡量連片，而后實現農戶對土地的永久承包權。《承包法》雖然規定農地承包期30年、50年或70年不變，其暗含一個前提是最終還要變。這增大了農戶的預期不穩定感，使農民投資短期化。實行農民永包制能促使農民高效配制土地資源，提高土地利用率，對保護耕地資源和合理利用土地，具有重要的意義。
2.租賃制
租賃制是將家庭承包責任制中集體所有、家庭經營，改變為集體所有、家庭承租經營，將集體和農戶的關系有發包和承包的關系變為出租和承租的關系，將所有權和使用經營權的分離建立在租賃基礎上。村集體把土地租賃給農戶經營，農戶按年向村集體交納租金，農戶既可在合同規定的范圍內耕種土地，也可將土地使用權進行轉讓、轉租和抵押。租賃制使集體和農戶之間經濟關系變成了貨幣化出租和承租關系，與承包制相比，租賃制中的產權關系更為明晰。租賃期限一般較長（100年)，土地使用期延長，給予農民較強的穩定感。這種經營方式不僅使土地使用效率提高，而且有利于土地有償轉讓，促進農地流轉。
3.股份合作制
股份制是社會化生產和商品經濟發展的必然產物，因而以股份形式參與土地產權關系和土地經營應視為土地制度深入改革的一種趨向。所謂土地股份合作經營，是指以土地入股，勞動力入股，資金入股和技術入股，承認農戶對土地的承包權和使用權，通過入股和合理確定收益分成，量化其價值，統一規化土地，統一開發利用，實行規模經營。農民以其占有的股權投資于合作制企業、農場和股份合作社。憑其擁有的股權參與收益的分配，并共同承擔風險，這樣易于實現土地集中，提高土地規模效益，合理利用農業資源，促進農村產業結構的調整。使農業經營企業化，實現農業生產的穩定發展。
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[9]錢忠好.中國農村土地制度變遷和創新研究[M].北京：中國農業出版社，1999.
第8篇：農村土地使用制度范文
關鍵詞： 土地制度 農民收入 改革
一、我國農村土地制度與農民收入增長
農村土地制度主要包括農地的所有制度、使用制度和國家管理制度，它反映的是農戶與土地、農戶與國家之間關系的重要經濟制度，又是農村土地經濟關系在法律上的體現。土地是農民維持生活和發展生產的最基本的物質資料，因此土地制度對農民具有十分重要的意義。
（一）農村土地制度變革與農民收入增長的關系
土地制度對農民收入的影響，撇開所處的社會經濟制度，主要體現在以下四個方面：一是土地所有制度的影響。農民對土地的占有方式決定農民對土地和農產品的最終所有權和受益權。二是土地使用制度的影響。在土地所有制度既定的條件下，農民經營和流轉土地所得也是農民收入的重要部分。三是土地稅收制度的影響。土地稅收是對農民收入的直接剝奪，與農民收入成反相關。四是土地經營規模的影響。土地制度必然制約著農業生產經營規模，而農業經營規模必然制約著農業勞動生產率，從而制約著農民收入的增減。
（二）現階段的農村土地制度對農民收入增長的影響
黨的后，我國農村普遍建立了農村土地集體所有、集體經營的制度。家庭承包經營責任制是對高度集中統一的合作制的揚棄，其本質是對集體統一所有和經營的農村土地制度的變革。新農地制度在保留土地歸集體所有的前提下，適應了農業生產和農村發展的客觀實際，按所在地的人口與土地比例和土地肥沃程度承包給農戶，從而重新確立了農戶的經營主體地位，分離了土地所有權和經營權。這種土地制度在改革初期，極大激發了農民的生產積極性和主動性，迅速解決了農村的溫飽問題。但從20世紀80年代中期開始，農民收入增速減緩，1985年至1991年，年均增長僅4.2%，1992年至2003年，年均增長也就維持在5%左右。考慮到城鄉和地區差異，農民收入增長更加緩慢。
隨著我國社會主義市場經濟的發展，的弊病日益突出，已成為農村生產力提高和農民增收的瓶頸。現行農村土地制度的預期目標是形成農戶、集體和國家三者合理性的制度框架，即土地經營權、所有權和管理權的優化配置。然而，現行的農村土地制度不是完善的農業制度，與市場經濟制度存在著矛盾，并在實際操作中不斷顯現出固有的弊端。現階段的土地集體所有、家庭承包經營制度制約農民收入增長主要體現在三個方面。
第一，土地產權關系模糊，使農民經營土地缺乏安全感，從而減少對土地的生產要素投入。《中華人民共和國農村土地承包法》在總則中指出：“農村土地是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的土地”，“農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式”。農村土地集體所有模糊了土地的產權關系。這導致農民經營土地行為的急功近利，使農民不愿在土地上追加生產要素，或者掠奪性開發土地，變相減少了農民的生產性收入。
第二，農村土地使用制度、流轉制度和保障制度不完善，導致土地資源配置基本上處于計劃模式，減少農民通過土地取得經營性收入和補償性收入。近50多年，農村土地制度經歷幾次較大變革，這導致農民在使用和流轉土地時缺乏對土地制度的信賴，進而使農民忽視土地供求關系，從而減少了土地的經營性收入。加之一些地方干部隨意調整農民承包的土地，而給予農民的補償經過行政機構的層層扣留最終與農民預期的土地產出相差很大，這就抑制了農民生產的主動性和積極性。
第三，現行農村土地制度限制農業生產的規模經營和農業生產效率的提高，延緩傳統農業社會向現代農業社會的演變，影響農民從現代農業生產中受益。我國長期存在人多地少的矛盾，現行的土地制度嚴格限制土地的使用權、經營權、轉讓權等方面，加之土地的所有權在土地承包后不得變更，承包地也不得買賣，致使土地無法按照市場需求合理配置，農業生產一直處于不經濟狀態。
二、改革農村土地制度，促進農民收入增長
農民收入要真正實現穩定持續地增長，必須建立一個能調動農民生產積極性和保障農民利益的制度性構架。因此，促進農民增收的關鍵在于進一步改革和完善農村土地制度。
第一，明確土地產權關系，落實農民在集體經濟組織中的產權主體地位，賦予農民長期而又穩定的土地使用權。農村土地制度改革必須以社會主義市場經濟體制為制度框架，在保持土地集體所有的前提下，嚴格界定和規范土地所有權關系，使土地所有權主體成為真正的市場主體。
第二，建立健全農村土地流轉市場的制度，提高土地征用補償的標準，實現土地資源優化配置，讓農民獲得更多的土地資本收益。市場經濟的發展需要建立一個統一、開放、競爭和有序的一元化土地市場，消除城鄉二元土地制度，從而實現土地的合理流轉和優化配置。所以政府在征用農民土地時，必須綜合考慮經濟因素和社會因素，建立一套符合農村經濟發展和維護農民利益的動態土地征用補償機制。
第三，以市場為導向，實行土地規模經營，增加農民收入。農村土地的合理流轉，有利于土地向比較優勢的農業生產單位集中，從而擴大農業生產經營規模，優化投入和產出比，構筑農產品質量和價格的競爭優勢，推動農業增效、農民增收。
第四，以農村土地稅費改革促進土地制度改革，切實減輕農民負擔。按照社會主義市場經濟的要求，財政部門必須改革和完善現行農業和農村領域的稅費制度，使財政向農村偏移，從根本上減輕農民負擔，理順國家、集體和農民之間的權責利關系，進而帶動和促進土地制度改革，為農民增收創造穩定的制度保障。
參考文獻：
［1］錢忠好.中國農村土地制度變遷和創新研究（續）.北京：社會科學文獻出版社，2005.
［2］中國法制出版社編.中華人民共和國農村土地承包法.北京：中國法制出版社，2005.
第9篇：農村土地使用制度范文
【關鍵詞】農村；建設用地；流轉；制約因素
依據現行《土地管理法》及有關條例的規定，所謂農村集體建設用地，是指農民集體所有的、一般是地處農村的、并經依法批準使用的興辦鄉鎮企業用地、村民建住宅用地、鄉(鎮)村建設公共設施和公益事業建設用地。也稱之為“農村集體非農建設用地”，或簡稱為“農村建設用地”、“集體建設用地”。在我們國家，集體土地向國有土地的“流轉”只能通過國家征收這一種渠道實現，而國家對集體土地的征收又具有很強的行政色彩，因此，在我國所研究的“土地流轉”，說到底是一種土地使用權的轉讓和流通。
近些年來，隨著對我國農用土地的制度改革不斷深入，筆者認為，我國農村集體建設用地流轉制度創新必須在保持農村土地集體所有的基礎上，在農民享有長期承包土地權利的前提下，通過賦予農民交易土地使用權的權利，允許農民在承包期內，根據國家有關政策有償轉讓其土地使用權，實現土地優化配置，提高土地經營效率。在這些制度性創新研究中，關鍵是要正確處理制度創新中的幾個制約因素和難點問題。
一、農村土地使用權流轉制度創新中的制約因素分析
（一）農村土地使用權流轉的法律約束機制
1．集體土地所有權主體不明確，使用權無法得到保護；
2．集體土地使用權的法律屬性在立法上的遲緩不利于穩定農業和農村經濟的發展；
3．承包經營權的法律屬性不能適應穩定農村土地使用關系的需要。
（二）不同利益集團的行為決策方式的約束
1．中國農民傳統觀念與經濟行為約束。當代中國農民的思想體系及價值觀念仍處于低層次、低水平的發展態勢之中。與此相適應的農戶經濟行為是：行為目標的多元化、生產行為的短期化以及決策過程的非規范化。因此，農村土地制度的改革與創新，必須充分估計到農民經濟行為的特點及其對創新制度可行性程度的約束。
2．社會環境的缺陷影響土地制度創新。某些政府部門的行為不規范與宏觀決策的多變性，導致社會信用水平下降，農民難以建立有效的長期利益預期。中國不合理的二元經濟結構和城鄉關系的對峙和沖突、弱化和侵蝕了農村土地制度創新的動力與沖突。
二、農村土地使用權流轉制度創新中的難點分析
（一）流轉的條件和范圍
對于集體建設用地流轉的范圍和條件，當前國內經濟界主要有四種觀點。第一種觀點認為應當按照城市規劃區進行區分，城市規劃區外的集體建設用地可以流轉，城市規劃區內的集體建設用地則不允許流轉，應通過征地制度改革解決。第二種觀點認為應當按照是否為新增建設用地進行區分，現有非農集體建設用地可以流轉，新增非農集體建設用地則不允許流轉。第三種觀點認為只要符合土地利用總體規劃的集體土地均可以流轉。第四種觀點認為，流轉范圍應當是符合土地利用總體規劃并經依法批準的集體建設用地。根據《土地管理法》，農業建設用地屬于農用地范疇，不屬于集體建設用地。因此，對于集體建設用地，應當按照土地利用總體規劃和土地用途管制制度進行嚴格管理，只要是符合土地利用總體規劃并經依法批準的集體建設用地，均可依法使用和流轉，不應分“圈內”“圈外”區別對待，也不應按是否屬于公益性質來區分。為此，應明確規定，可流轉的集體建設用地是指符合土地利用總體規劃，已經依法批準為建設用地的農民集體所有土地 ；明確各級人民政府土地行政主管部門要嚴格執行土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，嚴格控制新增集體建設用地；使用集體建設用地進行開發建設，要納入所在地市、縣人民政府的供地計劃。同時，土地是農民的重要財產，在符合規劃和依法批準的前提下，土地所有者對其所有的建設用地有占有、使用、收益和處分的權利，有權決定是否流轉和流轉的形式 ；土地使用者依法取得的集體建設用地使用權，可以依照合同約定使用和流轉。因此，集體建設用地使用權流轉必須堅持土地所有者、使用者自愿原則，任何單位和個人都不得強迫集體經濟組織流轉土地，也不得阻礙符合條件的集體建設用地使用權依法流轉。
（二）集體建設用地流轉的方式
對于集體建設用地使用權的流轉方式，目前主要有三種意見。第一種意見認為應當首先明確集體土地所有權人和使用權人之間的首次流轉關系，這是土地使用權的來源和前提，其次才是土地使用權人之間的再流轉關系。第二種意見認為應當包括出讓、租賃、作價出資(入股)、聯營和轉讓、出租等形式，并應分別明確各種形式的定義、操作程序等。第三種意見認為出讓方式有特定含義，應主要規范土地使用者轉讓、作價出資(入股)或租賃土地使用權的行為。集體建設用地使用和流轉確實包括土地所有者、土地使用者之間以及土地使用者之間兩個層次的關系，前者屬于土地所有者將土地使用權確定給單位或者個人使用，使用和流轉的具體方式有作價出資、入股、聯營等多種方式，今后實踐中可能還會出現新的方式，有無必要規定具體的使用和流轉方式，各地意見不完全一致。
轉貼于 （三）集體建設用地流轉后的用途
對于土地用途，主要有四種意見。第一種意見認為只要符合規劃，沒必要對用途作特別限制。第二種意見認為應限制不得用于經營性用途。第三種意見認為應當明確經營性土地使用權使用和流轉應當采用招標拍賣掛牌方式。第四種意見認為應當對商品住宅開發加以必要限制。集體建設用地使用和流轉首先必須嚴格執行規劃，在此基礎上，還應當對集體建設用地用于商品房開發加以限制。如果允許使用集體建設用地進行商品住宅開發，在現實情況下難以實現控制房地產開發總量的要求，同時，由于產權形式復雜，也難以保證商品住宅交易的安全。為此，應給以相應限制，加強規劃管理，明確集體建設用地使用權流轉，必須符合土地利用總體規劃，在城市、村鎮規劃區內的，還必須符合城市規劃和村鎮建設規劃。不符合土地利用總體規劃確定的用途的建筑物、構筑物，不得重建、擴建，集體建設用地使用權也不得流轉。應明確規定嚴禁使用集體建設用地用于商品住宅開發，用于商品住宅開發的必須征為國有。
（四）集體建設用地流轉后的使用年期
對于使用年期，各地有不同規定。既然允許集體建設用地流轉，作為一種規范的用地方式，就應當考慮到取得土地使用權的開發建設和長期利用，具體年期由土地所有者與土地使用者協商確定，期限不宜過短；同時，集體建設用地使用權流轉的年期也應與國有土地使用權出讓最高年期相銜接，應當加以必要限制。因此，應規定集體建設用地使用權流轉年限，參照《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》執行，最高年限不得超過同類國有土地使用權出讓的最高年限。
（五）政府的角色定位和管理內容
政府土地行政主管部門在國有土地使用權出讓、租賃、作價出資(入股)等活動中具有雙重角色，既是國有土地的產權代表，又是管理者。但在集體建設用地使用權流轉管理中，所有者是農民集體組織，政府土地行政主管部門不再具有產權代表身份，只是流轉活動的管理者和服務者。因此，在集體建設用地使用權流轉過程中，政府土地行政主管部門必須準確界定自身的角色和職能，不宜介入確定使用者、簽訂合同等應屬于產權人的事務， 應簡化管理程序，提供優質服務，加強監管。根據政府的職能和行政審批制度改革的要求，對于使用集體建設用地， 應明確以使用許可代替項目審批，明確使用集體建設用地應當申請許可，取得使用許可文件后即自行確定土地使用者，并與土地使用者簽訂土地使用合同，辦理土地登記。對于依照規定取得的土地使用權流轉的，明確可以直接辦理土地變更登記，無須再辦理許可和審批。
（六）流轉中的土地收益分配
農村集體建設用地流轉中的土地收益分配，關系到集體建設用地流轉制度運作的利益機制，是規范農村集體建設用地流轉管理的關鍵問題。政府包括土地部門應從土地收益中拿一部分，并以政府有基礎配套設施投入、土地部門有管理成本等作為分享土地收益的理由。在收益分配上必須考慮公平與效率兼顧以及依法原則，收益的首次分配應當是基于產權。對于集體建設用地使用和流轉，土地所有者或者土地使用者處置屬于自己的財產時，政府和土地管理部門作為管理者，無權直接分享產權人的處置價款。各級政府在集體建設用地上確實有基礎設施配套等投入，但提供道路等基礎設施應當是公民、法人依法納稅后政府應盡的職責，同時現階段在土地利用和開發建設過程中，土地使用者還要另行支付基礎設施配套費和相關稅費，政府的這部分投入已有了回報，不宜再直接從集體建設用地流轉收益中分享。為體現公平原則，政府可以通過適當的財稅機制進行土地收益的二次分配和調節。應進一步明確規定切實保護土地所有者和使用者的土地流轉收益。集體建設用地使用權流轉不改變用途的，地方政府不應收取土地收益；改變用途增值的，地方政府收取的土地收益最高不超過土地總收益的10％，提倡免收土地收益，支持農村經濟發展。
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