農村宅基地改革試點方案精選(九篇)

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第1篇：農村宅基地改革試點方案范文

Abstract： Based on the survey data of Ningguo city in Anhui Province， using Logistic regression model， this study explored the current situation of rural homestead exit mechanism including the impact factors and other related issues. Research findings： Farmers' willingness to withdraw from their homestead is generally high， while different types of farmers have a considerable difference in the homestead exit. Comparing the homestead exit experimental areas with non-experimental areas， current problems such as lack of publicity， unreasonable compensation， imperfect security measures after exit and unfulfilled principle of voluntarily has been occurred in experimental areas. In non-experimental areas， many factors like acreage of homestead， age and educational level of owner， level of policy support， labor force and income source of family， compensation as well as consideration of living environment influence the execution of homestead exit. Suggestions will be raised after visits to county and village level cadres.

關鍵詞： 宅基地退出機制；Logistic回歸模型；影響因素

Key words： homestead exit mechanism；Logistic regression model；influencing factors

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）19-0009-04

0 引言

長期以來我國宅基地實行的是“一戶一宅”、“無償取得”、“限制流轉”的制度，宅基地作為一種福利屬性的資源在提供農村基本生活保障方面起到了重要的作用。然而隨著城鎮化和工業化的快速發展、農民進城務工以及青年農民對于落戶城市的意愿增強，現行宅基地制度表現出與社會轉型不相吻合的制度性缺陷。一方面城鎮用地日趨緊張，另一方面農村集體土地無償使用，又缺乏有效的宅基地退出機制，村民建房多占地、占多處地、寧閑置不退出，農業人口減少了，但農村用地規模反而進一步擴張了，很多地方都出現了“只見新屋，不見新村”，甚至“空心村”的現象。根據中國科學院地理科學與資源研究所2012年3月的一份報告，農村宅基地廢棄等因素造成的村莊土地閑置面積達到1億多畝，占全國總耕地十八分之一；目前中國農村宅基地15%是閑置的，浙江省部分農村宅基地閑置率甚至高達60%[1]。為了有效的盤活農村閑置土地，提高農村宅基地使用效率，緩解城市化進程中土地資源緊張的局面，使得城鄉建設用地增減掛鉤政策更好地實行，需要建立有效的農村宅基地退出機制。

近年來，我國學者從不同角度對影響宅基地退出進行了深入的研究。有的學者研究了宅基地退出的必要性和制度設計，認為宅基地退出機制的缺失是導致目前宅基地利用存在問題的根本原因，建議建立激勵機制和約束機制為核心的宅基地退出機制[2]。對此，可從宅基地法律政策規定、居住保障功能、社會文化特性、實際使用狀態，以及宅基地退出動力機制等方面入手構建宅基地退出機制[3]。有的學者基于對宅基地退出的績效評估，根據評估目的、原則和標準，從效率、政策參與水平、利益協調度出發，建立宅基地退出政策實施績效評估指標體系[4]，有的學者通過還原宅基地退出過程中的價值演變機理，來確定兼顧效率與公平的宅基地退出補償標準[5]。也有的學者從不同角度分析了宅基地退出的主體――農民的意愿及影響因素，如地區經濟的發展、農民的不同代際和土地確權情況，認為政府財政投入、農民的代際差異、是否持有宅基地證以及集體產權設置是影響宅基地退出的主要因素。[6-8]綜上可以看出，宅基地退出機制是當前研究的熱點，但是基于宅基地退出試點地區的調研并不多見。對比研究同一地區試點地與非試點地的差異，并探討目前宅基地退出遇到的問題和提出相關政策建議，將具有重要的理論和現實意義。

1 研究設計

1.1 研究對象

寧國市地處安徽省東南部，寧國市2011年1月就獲得了安徽省國土資源廳批復同意的《寧國市統籌城鄉土地使用制度綜合改革試點方案》，如今城鄉一體化的土地制度改革已經取得了非常豐碩的成果。并且，寧國市作為安徽省唯一的宅基地退出機制試點地區，在全省率先出臺了農村宅基地退出辦法，按照依法自愿、合理補償、合理利用、統籌推進的原則，對自愿退出宅基地的農戶，給予每畝4萬元～9萬元的資金補助。退出的宅基地復墾為農用地，仍歸原農村集體經濟組織所有；宅基地騰退結余的建設用地指標經依法批準可有償調劑使用。港口鎮山門村兩個村民組目前已退出一百多戶，正在組織實施退出宅基地的復墾工作，據測算可騰退建設用地150畝。

1.2 數據來源

本次調研采取一對一的訪談式問卷調查方法，依據區位條件、經濟發展狀況和宅基地退出機制的推行情況，選取了沒有試點的近郊汪溪鎮、遠郊梅林鎮和正在推行試點的港口鎮作為調查鎮，并在其中各選取了三個典型村，村中各選取30-40戶典型農戶進行調查。此次調查問卷共發放了300份，收回298份，有效問卷261份，其中汪溪鎮90份、港口鎮87份、梅林鎮84份，問卷有效率為87%。問卷內容涉及到農戶的基本情況，農民對于宅基地制度的了解和支持度，以及農民對于宅基地退出的經歷和看法、期待和憂慮等。

1.3 變量選擇和模型建立

1.3.1 變量選擇

Logistic回歸模型是對二分類因變量（即y=0或y=1）進行回歸分析時最為普遍應用的多元量化分析方法。Logistic回歸中結果變量與自變量之間的關系是非線性的，同時結果變量的觀測值為二項分布。這就是說一旦我們擁有各個案例的觀測自變量x1至xk值構成的樣本，并同時擁有其事件發生的觀測值，就能夠使用這些信息來分析和描述在特定條件下事件的發生比及發生的概率[9]。

本文把農戶參與宅基地退出行為的影響因素歸結為農戶的個性特征（包括個人對于政策的認知）、家庭特征、宅基地資源稟賦特征，以及政策設計和執行特征四個方面。（表1）

①反映農戶個性特征的變量。包括農民的年齡、受教育程度以及對宅基地退出的相關政策的了解程度和支持程度。

②反映農戶的家庭特征的變量。包括農戶的家庭成員人數、勞動力人數、家庭年收入和農業收入區間、兼業類型以及參保程度。

③反映宅基地資源稟賦特征的變量。包括宅基地的面積大小、裝潢程度、宅基地超標建設狀況和宅基地閑置狀況。

④反映政策設計和執行特征的變量。包括宅基地退出補償的數額和額度、政策設計復雜程度，政策執行過程中的地方政府的宣傳推廣和態度。

1.3.2 模型選擇

由于因變量農戶是否參與了宅基地退出的結果是個二分變量，適宜采用非線性概率模型回歸模型。本文采用非線性概率模型Logistics回歸模型分析影響農戶民參與宅基地退出的因素。模型采用的邏輯概率分布函數具體如下：

P=1/（1+e-z），其中z=α+β1x1+β2x2+…+βnxn （1）

式（1）中n為自變量的數量，βn為回歸系數，？琢0為常數項。

在數量統計分析過程中，把農戶發生宅基地退出行為的概率設為P（因變量y=1），則農戶沒有宅基地退出行為的概率設為1-P（因變量Y=0）。將比數P/（1-P）取自然對數ln[p/（1-p）]，即對P做logit轉換如下

ln[p/（1-p）]=α+β1x1+β2x2+…+βnxn

這樣就得到了概率的函數與自變量之間的線性表達式[10]。

2 分析與結果

2.1 樣本描述性統計分析

從樣本基本特征來看，調查農戶的平均年齡為50.21，受教育程度一般為小學及以下、初中，普遍對宅基地退出制度有一定的關注。受調查農戶中家庭人數平均為4個，勞動力人數2個，家庭年收入在一萬至三萬之間，農業收入在一萬左右，兼業類型主要是在外工作為主在家務農為輔，參保程度較高，以參加兩項保險為主。從總體上來看，宅基地面積為150m2～200m2，受當地的“皖南山區”人少地多的區位決定，裝潢程度較好，超標建設較泛濫，宅基地閑置現象嚴重。從受調查農戶的調查數據來看，有76%的農民對于宅基地退出的補償數額和額度表示了不滿意，63%的農民對于宅基地退出的政策設計復雜程度表示了不滿意，同時也有79%的農民對于地方政府在執行政策過程中的表現不滿意。

對于港口鎮部分退出宅基地的農民的調查發現，他們退出宅基地的原因主要有響應國家的政策、享受宅基地退出補償、重新劃整的宅基地和新建的房屋，還有一部分是因為看大家都在退出，自己也跟著潮流。他們在退出宅基地的過程中和退出后感受到的不便主要有補償的數額過低、補償額度不合理（法定范圍內的面積每畝4萬元-6萬元；超出部分以及占有多處宅基地的每畝2萬元到3萬元）、政策不完善，流程繁瑣復雜、政府工作人員缺少溝通和宣傳推廣等。（見表2）

對于汪溪鎮和梅林鎮未退出宅基地的農民的調查發現，宅基地退出機制對于他們的吸引主要有宅基地閑置造成浪費、可以給自己帶來額外的收入、重新劃整的宅基地等，而對于目前宅基地退出機制的主要不滿和憂慮是退出補償數額低、額度的不合理、流程繁瑣復雜、留在農村的農田的處理問題、難以在城市就業，找不到工作、預期農村土地會增值等等。（見表3）

2.2 模型運行結果分析

利用SPSS軟件，采用最大似然估計法對模型進行回歸分析。回歸方程經檢驗，模型的Hosmer-lemeshow擬合優度指標值為0.953，自由度為8。該指標值與X2分布對比概率值為0.412，統計不顯著，說明模型能較好地擬合觀測數據，模型的Nagelkerke值為0.383。模型自變量對因變量的解釋度較為顯著，模型通過統計檢驗，見表4。

根據模型估計結果，將影響農戶參與宅基地退出的因素分析如下：

①農戶主要家庭收入來源對于農戶參與宅基地退出具有顯著的正向作用，回歸系數為1.360，與預期方向一致。說明農戶在城市進行非農就業和兼業，所獲得的收入為主要收入的家庭，其退出宅基地的意愿更強烈。主要是因為，非農收入越高，其在城市生活的愿望就更強烈，掌握城市生存技能的能力就更強。

②家庭勞動力人數對于農戶參與宅基地提出具有顯著的正相關作用，回歸系數為0.879。說明家庭勞動力人數越多，更加愿意退出在農村的宅基地。勞動力人數多的家庭通常而言收入相對較高，支出也相對的較高，這就導致消費需求的提高，城市相對發達的市場和商貿更利于滿足這類人群的需求。同時勞動力較多的家庭對于住房的需求也就相對較高。以上決定了勞動力人數較多的家庭對于宅基地退出意愿的增強。

③宅基地面積對于農戶宅基地退出意愿的影響是正相關的，回歸系數為0.626。說明宅基地面積越大，農民退出宅基地的意愿更強烈。宅基地面積越大相對應帶來的退出補償也就更多，基于理性的視角，農戶更加愿意退出宅基地以獲得較高的宅基地退出補償。

④對政策的認識程度、對宅基地退出補償的認同程度對農戶宅基地退出意愿的影響同樣是正相關的，回歸系數分別是0.629、1.871。同變量分析上陳述的一樣，對政策認識更加深刻的人更能理解政策制定者的政治出發點，同時更能分析政策的利弊，更加愿意退出宅基地以響應政策和獲得自己應得的利益。而對于宅基地提出補償認同程度高的人，會為這項政策的實行加分，從而更加意愿退出宅基地。

⑤地區虛擬變量對于宅基地退出意愿的影響是負相關的，回歸系數為-0.655，起負向作用。在選取的兩個未退出宅基地的鄉鎮汪溪鎮和梅林鎮中，汪溪鎮位于近郊，而梅林鎮位于遠郊。可能的原因是：近郊靠近城市，拆遷的可能性大，且交通醫療等較為方便，宅基地退出并沒有太大的吸引力；而遠郊因為距離城市較遠，通常房屋超標建設較多，且閑置宅基地較為普遍，而拆遷的可能性也不大，交通醫療教育多不方便，因而退出宅基地意愿更加強烈。

3 結論與政策建議

3.1 結論

基于對寧國市三個鎮的調研數據和分析，現得出如下結論：

①農民普遍對于宅基地退出的意愿較強烈，宅基地退出是一項勢在必行的政策。由表1可以看出，寧國市的宅基地閑置狀況達到了0.82，大部分的家庭都有閑置的宅基地并且表示在補償合理的情況下愿意退出宅基地。由于土地利用規劃的限制，寧國市2014年的建設指標只有400畝，遠遠滿足不了建設用地的需求，而每年通過建設用地增減掛鉤所爭取到的建設用地指標又十分有限（2014年整理了55個拆舊地塊，最小的只有1畝），同時農村存在大量的閑置宅基地，進行整理并退出宅基地將會得到很可觀的建設用地指標。

②宅基地退出目前主要的障礙是補償過低且補償額度不合理。寧國市2015年撥出預算1800萬專門作為試點宅基地退出中農民的補償，并且在2015年初將對于符合土地利用規劃的宅基地退出補償標準由原先的每畝4-6萬提升至每畝6-9萬，補償額度為法定范圍內的面積每畝6萬元到9萬元；超出部分以及占有多處宅基地的每畝2萬元到3萬元。然而調查發現仍有42.17%的農戶認為退出補償過低，31.76%的農戶認為補償額度不合理。對于農民來說，宅基地作為他們的生存保障的“最后一道防線”，一旦退出便要不回來，同時可能影響后代的生存，所以對于退出宅基地他們是慎重的，然而由表1可知，宅基地面積在100m2至200m2之間，即0.15畝至0.3畝，每戶退出宅基地僅僅獲得最高不到3萬的補償，而實際發到農民手中的更少。同時，農戶對于土地利用總體規劃也沒有太多了解，不能認同補償額度中對于超標建設和法定面積的規定。而對于地方政府而言，推出宅基地退出是為了向上級換取建設用地指標，用以服務于經濟建設，然而對于土地利用規劃中對于一些地區，明確規定為耕地的，退出了宅基地卻換取不了建設指標，這直接導致了地方政府因財政支撐不了這項政策而失去信心。同時，區分宅基地的補償額度，可能會引起政府與農戶之間的矛盾。

③宣傳力度不夠、退出后的利用問題、農民留宅基地養老的觀念、收回制度的不健全、拆舊復墾進展緩慢、操作有難度、宅基地無償無限期使用和限制流轉導致農民退出閑置宅基地缺乏動力等綜合原因導致了宅基地退出困難重重，無論是制度設計還是執行力的提升都要做出進一步的努力。

3.2 政策建議

根據研究結論提出以下四點政策建議：

①加大宣傳力度，普及宅基地退出機制的基本流程和原理，彌補農戶對于土地規劃等的土地政策了解的缺失。調查發現，農戶對于政策的了解程度越低，退出宅基地的意愿就越低。尤其是土地利用總體規劃中對于不同分類土地的劃分和利用標準，以及超標建設的規定，只有明白了這些規劃和退出制度，才有可能使退出宅基地能夠更好地推行。

②適當增加對于宅基地退出的財政撥款。如上所述，宅基地退出難以推行的主要原因就是宅基地退出補償的數額較低。提高了宅基地退出補償一方面適當的解決了農戶的后顧之憂，吸引農戶退出宅基地，一方面也為地方政府繼續推行宅基地退出增加了信心。

③給予宅基地退出試點地區的地方政府足夠的自。土地利用總體規劃是審批各類土地利用項目的法定依據，是使用土地和開發、整治、保護土地的法定依據。但是如上所述，本來規劃為耕地的宅基地在被退出之后如果得不到應有的補償，地方政府將會為此買單，這樣試點就失去了原有的意義，原來的效果也難以達到，故試點應該給予地方一定限制內的自由處置權。

④加強鄉鎮工作人員的知識和素質培養，堅持宅基地自愿退出的原則。在調查的過程中發現，部分的村級干部也解釋不清楚宅基地退出的政策，甚至向農民解釋為征地，這就很難寄希望于他們來向農戶宣傳和解釋政策，會使宅基地退出的效果大打折扣，甚至會為了指標等強制宅基地退出，使得這項政策偏離了原來的方向，帶來一系列的官民矛盾。

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