行政制度的作用精選(九篇)

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第1篇：行政制度的作用范文

中性粒細(xì)胞發(fā)揮其作用主要通過(guò)以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：

1：中性粒細(xì)胞的趨化，黏附

當(dāng)感染及創(chuàng)傷時(shí)，組織局部釋放各種因子（TNF-、IL-1、脂多糖等）使中性粒細(xì)胞表面的L-選擇素內(nèi)皮表面的E-選擇素和P-選擇素進(jìn)行糖基互補(bǔ)識(shí)別，可誘導(dǎo)中性粒細(xì)胞發(fā)生滾動(dòng)和嵌塞，嵌塞的中性粒細(xì)胞與內(nèi)皮細(xì)胞表達(dá)的炎癥分子（血小板活化因子及IL-8發(fā)生作用，使中性粒細(xì)胞活化，其表面?2整合素（CD11a＆CD11b）表達(dá)上調(diào)[1]。趨化因子(chemokine)是細(xì)胞因子超家族成員中一類具有白細(xì)胞趨化作用的小分子蛋白多肽，分為CXC、CC、( 和CX3C四類)[2]。 在趨化因子(補(bǔ)體C3a， IL－8，LPS和激肽釋放酶等)和黏附分子作用下激活的PMN與血管內(nèi)皮細(xì)胞(VEC)黏附并遷人炎癥組，趨化因子吸引特定的炎癥細(xì)胞浸潤(rùn)于炎癥部位參與炎癥反應(yīng)，它們使不同的細(xì)胞網(wǎng)絡(luò)之間產(chǎn)生相互作，使中性粒細(xì)胞表面整合素及CD64表達(dá)上調(diào)。在膿毒血癥、MODS及缺血再灌注損傷中中性粒細(xì)胞的黏附趨化能力有如下改變：黏附分子選擇素（CD2L）下調(diào)[3.4]，?2整合素（CD11b）上調(diào)、下調(diào)、不變?nèi)N改變方式均有，?1整合素（VLA-4/CD49d）上調(diào)[5]，黏附于上皮細(xì)胞的能力增強(qiáng)。中性粒細(xì)胞的趨化黏附一方面使中性粒細(xì)胞到達(dá)炎癥部位并激活中性粒細(xì)胞及其他炎癥細(xì)胞發(fā)揮后續(xù)的抗炎作用，另一方面過(guò)度的聚集使的毛細(xì)血管微動(dòng)經(jīng)脈堵塞，加重組織的缺血缺氧，炎性因子的釋放和炎性細(xì)胞的過(guò)渡活化，產(chǎn)生級(jí)聯(lián)放大反應(yīng)和惡性循環(huán)。

2：中性粒細(xì)胞產(chǎn)生的炎性因子及呼吸爆發(fā)

炎癥反應(yīng)時(shí)由循環(huán)因子致敏的中性粒細(xì)胞會(huì)釋放細(xì)胞溶解因子，其可損傷血管內(nèi)皮細(xì)胞，增加血管通透性。在激活狀態(tài)下，中性粒細(xì)胞還能產(chǎn)生大量的超氧陰離子和活性氧(reactive oxygen species，ROS)，釋放蛋白水解酶與氧自由基。這些分子具有很高的反應(yīng)性，可以與細(xì)菌的細(xì)胞膜、核酸分子及蛋白質(zhì)發(fā)生氧化還原反應(yīng)[6]，因其過(guò)程需要消耗大量的氧而又被稱為呼吸爆發(fā)。在宿主防御及炎癥反應(yīng)中中性粒細(xì)胞的呼吸爆發(fā)功能起著重要的作用，該反應(yīng)起始于吞噬小體表面的NADPH氧化酶的活化，它將02還原成 ，隨后 經(jīng)歧化作用轉(zhuǎn)變成H2 02。在有CLˉ的情況下，髓過(guò)氧化物酶可以催化H2 02生成HOCI。HOCI是高效的殺菌劑，通過(guò)與鄰近的巰基、氨基反應(yīng)發(fā)揮其殺傷毒性。呼吸爆發(fā)在清除微生物的同時(shí)也會(huì)對(duì)機(jī)體正常組織造成損傷，許多疾病的發(fā)生均與活性氧的代謝有關(guān)[7]。此外，中性粒細(xì)胞還是促炎癥細(xì)胞因子的重要來(lái)源，中性粒細(xì)胞產(chǎn)生的ROS可上調(diào)一些細(xì)胞因子及粘附分子如TNF．a(chǎn)、IL-1、ICAM．1的表達(dá)水平，放大炎癥效應(yīng)，除直接殺傷病原體外，ROS還可參與細(xì)胞信號(hào)通路將活化信號(hào)由胞漿傳遞至核內(nèi)，誘導(dǎo)炎癥相關(guān)基因的表達(dá)，進(jìn)而上調(diào)機(jī)體炎癥反應(yīng)，其促炎因子的表達(dá)的主要由NFκB調(diào)節(jié)[8]。

3：中性粒細(xì)胞的凋亡

細(xì)胞凋亡又稱程序性細(xì)胞死亡過(guò)程．是由基因控制下的細(xì)胞的主動(dòng)死亡。中性粒細(xì)胞功能的正常的發(fā)揮還有賴于其正常的凋亡。正常PMN在成熟后24h內(nèi)啟動(dòng)凋亡控制程序，并很快死亡【9】。因此血液中的PMN的半衰期只有6～8h。凋亡的PMN不發(fā)生細(xì)胞膜的破裂，完整的被吞噬而不釋放其毒性細(xì)胞內(nèi)容物，最終被吞噬細(xì)胞吞噬而從炎癥局灶清除，此外，吞噬細(xì)胞一旦吞噬了凋亡的PMN，它們產(chǎn)生趨化因子和細(xì)胞因子的能力就大大減弱[10] ，這樣就減少了炎癥細(xì)胞向炎癥局灶的聚集而使炎癥得以收斂，從而在炎癥反應(yīng)中可以減少機(jī)體組織損傷，促進(jìn)炎癥消散。凋亡被認(rèn)為是機(jī)體清除具有潛在損害活性的PMN有效的生理調(diào)節(jié)機(jī)制，中性粒細(xì)胞主要存在兩大凋亡途徑：外源性死亡受體通路和內(nèi)源性(線粒體或應(yīng)激)細(xì)胞死亡通路。外源性通路由腫瘤壞死因子(TNF)受體家族的死亡受體激活。這種相互作用導(dǎo)致胞內(nèi)死亡誘導(dǎo)信號(hào)復(fù)合物(DISC)的組裝，然后這一復(fù)合物啟動(dòng)一系列凋亡相關(guān)蛋白酶，如激活的caspase作用于另外caspase的前體，使其激活，形成caspase的級(jí)聯(lián)反應(yīng)。在細(xì)胞內(nèi)caspase作用于DNA修復(fù)蛋白和細(xì)胞骨架蛋白，從而導(dǎo)致細(xì)胞凋亡[11]。兩大主要死亡配體TNF—а和Fas配體(FasL)都強(qiáng)有力地加速PMN的凋亡。PMN以自分越和旁分泌的方式表達(dá)Fas和FasL，調(diào)控自身凋亡，保持?jǐn)?shù)量的穩(wěn)定[12]。內(nèi)源性通路涉及與Bcl一2家族蛋白和caspase關(guān)聯(lián)的線粒體。Bcl一2家族蛋白由抗凋亡蛋白或促凋亡蛋白組成，被認(rèn)為是調(diào)節(jié)線粒體的完整性，從而間接調(diào)節(jié)caspase的活動(dòng)。線粒體可能釋放特定蛋白到胞質(zhì)溶膠中，促進(jìn)caspase的級(jí)聯(lián)反應(yīng)。PMN在自發(fā)或加速凋亡時(shí)，線粒體變形，形成核周團(tuán)塊[13]。而且，與機(jī)體其他細(xì)胞一樣，可見Bax蛋白結(jié)合到PMN的線粒體上。Bax蛋白線粒體的融合使線體外膜滲透性增加，從而導(dǎo)致線粒體促凋亡蛋白的釋放[14]。

中性粒細(xì)胞凋亡的異常引發(fā)膿毒血癥、SIRS、ARDS、MODS等失控性炎癥反應(yīng)，中性粒細(xì)胞的過(guò)多過(guò)早凋亡使得機(jī)體防御病原菌的能力下降，感染不能被控制，引起膿毒血癥。PMN 凋亡延遲或障礙，意味著其存活時(shí)間延長(zhǎng)，作用時(shí)間的延長(zhǎng)，毒性產(chǎn)物或氧自由基生成增多，而吞噬和殺傷能力下降，導(dǎo)致炎癥遷延及組織損傷加重[15]。同時(shí)PMN分泌大量細(xì)胞因子啟動(dòng)級(jí)聯(lián)放大作用造成組織的損傷，使炎癥進(jìn)一步加重[15]。

許多細(xì)胞因子如可以促進(jìn)或抑制中性粒細(xì)胞凋亡。白介素(IL)-I、2、6、8、15及干擾素(IFN)一7、粒一巨噬細(xì)胞集落刺激因子(GM—CSF)、粒細(xì)胞集落刺激因子(G-CSF)等可以抑制PMN 的自發(fā)性凋亡，其中GM-CSF對(duì)PMN 自發(fā)性凋亡的抑制作用最強(qiáng)【16】脂多糖(LPS)雖然是PMN 強(qiáng)有力的凋亡抑制劑，然而PMN吞噬細(xì)菌以后其凋亡的進(jìn)程可以被極大的促進(jìn)【17】。可溶性免疫復(fù)合物可以抑制PMN 的凋亡；相反，非可溶性免疫復(fù)合物卻可以促進(jìn)PMN的凋亡【18】。花生四烯酸的代謝產(chǎn)物前列腺素E (PGE一2)通過(guò)提高細(xì)胞內(nèi)環(huán)磷酸腺苷(cAMP)的水平而對(duì)PMN的自發(fā)性凋亡具有抑制作用【19】。晚期膿毒癥患者抗炎細(xì)胞因子lL一4及IL一10分泌增加，JL一4及JL一10是Th2淋巴細(xì)胞分泌的代表性細(xì)胞因子，具有抑制細(xì)胞免疫、促進(jìn)粒細(xì)胞凋亡的作用。核轉(zhuǎn)錄因子xB(Nuclear factor B，NF—xB)是一種重要的轉(zhuǎn)錄因子，參與眾多基因信號(hào)的調(diào)控它的活化可誘導(dǎo)中性粒細(xì)胞凋亡延遲而使其生命周期延長(zhǎng)，數(shù)量增加。當(dāng)被外界信號(hào)刺激活化時(shí)NF-к進(jìn)入細(xì)胞核，與特定基因的促進(jìn)子和增強(qiáng)子上的кB序列結(jié)合，從而使中性粒細(xì)胞凋亡延遲而使其生命周期得以延長(zhǎng)【20.21】

異丙酚對(duì)中性粒細(xì)胞的作用：

1. 抑制中性粒細(xì)胞的趨化，黏附聚集

呂湘琪【22】等在異丙酚對(duì)肺缺血再灌注大鼠中性粒細(xì)胞的影響的研究中顯示當(dāng)肺I／R時(shí)，局部?jī)?nèi)皮細(xì)胞和PMN被受損組織中產(chǎn)生的大量炎性介質(zhì)，如IL-1、TNF．a(chǎn)、IL-8等激活，使CD11b／CD18及ICAM．1表達(dá)迅速增加，導(dǎo)致PMN和內(nèi)皮細(xì)胞黏附，隨后PMN游出血管外。其中PMN CD18在肺I／R后的表達(dá)是明顯增強(qiáng)的，而異丙酚組表達(dá)則是明顯下調(diào)，由此可以說(shuō)明異丙酚可以通過(guò)

抑制黏附分子的表達(dá)而抑制PMN與血管內(nèi)皮細(xì)胞的黏附。Hofauer【23】等 研究表明異丙酚能夠明顯降低自細(xì)胞遷移過(guò)單層內(nèi)皮細(xì)胞的數(shù)量，并且有劑量依賴性。異丙酚除了直接抑制黏附分子的表達(dá)外還可以通過(guò)抑制促進(jìn)黏附分子表達(dá)的細(xì)胞因子來(lái)發(fā)揮其抑制PMN聚集的作用，如有研究顯示異丙酚可減少血液中CDl1b產(chǎn)生，反映了異丙酚可預(yù)防或減輕PMP的黏附與浸潤(rùn)，及異丙酚可通過(guò)抑制細(xì)胞外鈣內(nèi)流或細(xì)胞內(nèi)鈣釋放以及影響細(xì)胞內(nèi)鈣震蕩等來(lái)抑制血小板的聚集，減少PMN的聚集、黏附等作用【24】

第2篇：行政制度的作用范文

【關(guān)鍵詞】心力衰竭；尿毒癥；血液透析；心功能

文章編號(hào)：1009-5519（2007）11-1604-02 中圖分類號(hào)：R5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Research of therapeutic effect of hematodialysis in uremia complicated with acute heart failure

LANG Xue-cong,ZHANG Liang,XIAO Ping-ping,et al.

(Department of Nephrology,The Second People's Hospital of Yibin,Sichuan 644000,China)

【Abstract】Objective:To explore the therapeutic effect of hemodialysis(HD) in the treatment of uremia complicated with acute heart failure.Methods:78 cases of uremia complicated with acute heart failure were treated by hemodialysis,and the changes of clinical and biochemical indices were observed before and after hemodialysis.Results:There were significant differenes in the body weight,urea nitrogen and the serum creatinine，CO2CP and potassium in all 78 cases before and after hemodialysis(P

【Key words】Heart failure；Uremia；Hematodialysis；Heart function

我院從2000年1月～2005年12月對(duì)尿毒癥并發(fā)心力衰竭患者78例，采用血液透析(HD)治療，獲得了較好的療效，現(xiàn)將治療效果報(bào)道如下。

1 資料與方法

1.1 病例選擇：本組78例，其中男46例，女32例。年齡27～68歲。均符合急、慢性腎衰竭尿毒癥的診斷[1]。本組患者出現(xiàn)心悸、端坐呼吸、口唇發(fā)紺、大汗淋漓、咳白色或粉紅色泡沫痰、心率 98～142次/分、呼吸頻率 28～42次/分、Bp 156～224/96～130 mmHg、出現(xiàn)舒張期奔馬律、兩肺底有濕音和哮鳴音，心功能NYHA分級(jí)均為Ⅲ～Ⅳ級(jí)。其中急性腎衰竭10例，慢性腎衰竭68側(cè)，合并感染28例，貧血69例，低蛋白血癥25例，水電解質(zhì)紊亂66例（其中高鉀血癥46例)，高血壓56例。

1.2 治療方法：本組患者在常規(guī)治療原發(fā)病基礎(chǔ)上，加用血透治療，均為德國(guó)費(fèi)森尤斯4008B血液透析機(jī)，用碳酸鹽透析液進(jìn)行透析并超濾脫水，透析液流量為500 ml/min，血流量為200 ml/min，每次透析時(shí)間為4小時(shí)，透析液溫度為37.5～38.5 ℃，視患者情況，每次透析超濾量為體重的4％～5％，或盡可能脫水到上次透析干體重水平。血管通道采用動(dòng)靜脈內(nèi)瘺、直穿等。

1.3 觀察項(xiàng)目：透析前和透析充分之后分別觀察體重、尿素氧(BUN)、血肌酐(SCr)、血鉀、二氧化碳結(jié)合力(CO2CP)、心率、血壓、呼吸頻率等指標(biāo)變化。

1.4 統(tǒng)計(jì)學(xué)方法：所有數(shù)據(jù)輸入SPSS 11.5處理，采用均數(shù)±標(biāo)準(zhǔn)差(x±s)表示，HD治療前后比較用配對(duì)t檢驗(yàn)，P

2 結(jié)果

2.1 療效判定標(biāo)準(zhǔn)：顯效：心功能改善2級(jí)；有效：心功能改善1級(jí)；無(wú)效：心功能無(wú)明顯改善或心功能不全加重。

2.2 結(jié)果：本組顯效68例(87.18％)，有效8例(10.26％)，無(wú)效2例(2.56％)。78例血液透析治療后各項(xiàng)臨床和生化指標(biāo)較血透前有明顯改善(P

3 討論

尿毒癥并發(fā)心力衰竭發(fā)病機(jī)制復(fù)雜，主要是尿毒癥毒素、貧血、高血壓、營(yíng)養(yǎng)不良等因素使心肌損害和(或)病變，出現(xiàn)心臟的舒張功能和(或)收縮功能障礙；血容量過(guò)多、感染、電解質(zhì)紊亂、酸中毒等因素使心臟負(fù)荷過(guò)重，促進(jìn)了心衰的發(fā)生或加重。另外當(dāng)充血性心力衰竭發(fā)生時(shí)，交感神經(jīng)興奮性增高，血液中兒茶酚胺類物質(zhì)濃度增加，引起血壓進(jìn)一步增高，心率加快，心肌耗氧量增加，同時(shí)可誘發(fā)惡性心律失常和小冠狀動(dòng)脈痙攣，產(chǎn)生心肌灌注不足，從而加重心肌損害。據(jù)文獻(xiàn)報(bào)道[2]尿毒癥并發(fā)心力衰竭的發(fā)生率45.6％。因此，防治尿毒癥并發(fā)心力衰竭的有效措施在于去除這些誘因和病因。本組78例患者HD治療后生化指標(biāo)明顯改善，與透析前比較有顯著性差異，說(shuō)明HD治療是迅速糾正電解質(zhì)紊亂最有效的方法，也是消除體內(nèi)毒素最有效的措施。HD治療后反映心功能的各項(xiàng)臨床指標(biāo)（如心率、平均動(dòng)脈壓、呼吸頻率）明顯改善，臨床癥狀明顯緩解，心力衰竭改善的總有效率達(dá)97.44％。

治療尿毒癥并發(fā)心力衰竭的關(guān)鍵在于改善體循環(huán)[1]，減少液體潴留、減輕容量負(fù)荷。HD能在短時(shí)間內(nèi)減少體內(nèi)循環(huán)血量，有效減少左心室舒張期容量，降低前負(fù)荷，提高每搏輸出量，糾正心力衰竭，同時(shí)HD可糾正電解質(zhì)紊亂、代謝性酸中毒和清除血中的尿毒癥毒素，亦有利于心衰的糾正。故HD治療能迅速有效地去除導(dǎo)致尿毒癥并發(fā)心力衰竭的誘因和病因。

總之，HD治療尿毒癥并發(fā)心力衰竭，療效確切迅速、操作方便、副作用小，是糾正尿毒癥并發(fā)心衰的首選方法。

參考文獻(xiàn)：

[1] 張子彬，張開滋.心力衰竭的治療進(jìn)展[J].新醫(yī)學(xué)，1995，026(003)：122.

第3篇：行政制度的作用范文

上訴人（原審原告）吳某。

被上訴人（原審被告）上海銀行某支行。

吳某系1997年1月調(diào)入上海銀行某支行， 1997年3月被聘為該支行行長(zhǎng)助理，并與該行簽訂了無(wú)固定期限勞動(dòng)合同。合同約定：支行根據(jù)經(jīng)營(yíng)和工作需要，有權(quán)調(diào)動(dòng)吳某的工作崗位，吳某有權(quán)反映本人意見但必須服從調(diào)動(dòng)。1997年12月25日，吳某以購(gòu)買私房為由向該支行的小金庫(kù)借款人民幣10000元，一直未還。1998年6月12日，該支行上級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)出吳某不再擔(dān)任該支行行長(zhǎng)助理的通知，并于同年12月21日書面通知吳某至下屬營(yíng)業(yè)部報(bào)到，但吳某表示異議。1999年2月8日、3月11日上海銀行某支行二次找吳某談話，要求其服從分配到崗工作，但吳某未予理睬，雖然出勤但未到崗。在被免去支行行長(zhǎng)助理職務(wù)后，吳某還協(xié)助已被免職的原行長(zhǎng)一起隱瞞單位帳外帳，并負(fù)責(zé)帳外帳帳冊(cè)及余留資金的保管。期間，吳某還填寫日期為任職期內(nèi)的付款憑單，從帳外帳中支取現(xiàn)金購(gòu)買超市禮券等。1999年4月29日，吳某又與原行長(zhǎng)一起虛開價(jià)值7410元的發(fā)票兩張，抵充帳外帳支出。同年5月8日，吳某因涉嫌職務(wù)侵占罪被上海市公安局刑事拘留。同年6月3日，吳某被批準(zhǔn)逮捕。同年11月1日，上海市公安局對(duì)吳某等人作出起訴意見書并移交人民檢察院審查起訴。2000年6月9日，某區(qū)人民檢察院作出不起訴決定書，認(rèn)定：吳某被免去行長(zhǎng)助理的職務(wù)后，協(xié)助該行原行長(zhǎng)一起隱瞞單位“小金庫(kù)”，并先后以借款形式從“小金庫(kù)”內(nèi)取得人民幣現(xiàn)金共計(jì)49000余元用于家庭生活。同年6月12日，吳某被釋放。此后吳某一直病假，直至2000年9月20日到崗上班。2000年12月19日，上海銀行某支行找吳某談話，并向其書面送達(dá)了“關(guān)于給予吳某違紀(jì)解除勞動(dòng)合同的處理決定”。吳某提出異議并拒收退工單及書面決定。次日，上海銀行某支行以掛號(hào)信方式向吳某送達(dá)了解除勞動(dòng)合同決定及退工通知單。自同月20日起，吳某不再上班，并為此向勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁。

勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)審查后認(rèn)為，吳某的行為嚴(yán)重違反所在單位的規(guī)章制度和雙方勞動(dòng)合同的約定，上海銀行某支行與其解除勞動(dòng)關(guān)系符合有關(guān)規(guī)定，遂裁決：對(duì)吳某要求撤銷上海銀行某支行對(duì)其作出的解除勞動(dòng)合同決定之請(qǐng)求，不予支持。

吳某不服裁決，訴至一審法院，認(rèn)為單位與其解除勞動(dòng)關(guān)系是打擊報(bào)復(fù)，要求撤銷解除勞動(dòng)合同的決定，恢復(fù)勞動(dòng)關(guān)系。

上海銀行某支行則認(rèn)為吳某違反該行的有關(guān)規(guī)定，違紀(jì)事實(shí)確鑿，該行與其解除勞動(dòng)關(guān)系是有依據(jù)的，不同意吳某的訴請(qǐng)。

一審法院審理后認(rèn)為，吳某作為上海銀行某支行的領(lǐng)導(dǎo)成員，在任期間隱瞞私設(shè)帳外帳情況，并從中借款用于個(gè)人購(gòu)房。在被免職后，不服從工作分配和調(diào)動(dòng)，還協(xié)助他人隱瞞帳外帳，并采用各種方法從中支取錢款用于個(gè)人生活。其行為嚴(yán)重違反了勞動(dòng)合同約定及企業(yè)規(guī)章制度的規(guī)定，給企業(yè)造成了重大經(jīng)濟(jì)損失。上海銀行某支行據(jù)此對(duì)其作出解除勞動(dòng)合同決定并無(wú)不妥，遂判決：吳某要求上海銀行某支行撤銷對(duì)其作出的違紀(jì)解除勞動(dòng)關(guān)系決定、恢復(fù)勞動(dòng)關(guān)系的訴訟請(qǐng)求，不予支持。

判決后，吳某不服，提起上訴稱，該行雖有制度規(guī)定，但小金庫(kù)乃歷史遺留問題，各支行為消化利潤(rùn)，均設(shè)有小金庫(kù)。在被免職后，其未去營(yíng)業(yè)所報(bào)到以及沒有交出小金庫(kù)，是對(duì)無(wú)端遭免職的抗議。其被公安部門拘押系上海銀行某支行誣告，有意打擊報(bào)復(fù)。檢察院已對(duì)其作出不起訴決定，上海銀行某支行再以小金庫(kù)一事為由與其解除勞動(dòng)合同沒有依據(jù)，是繼續(xù)實(shí)施迫害。

上海銀行某支行則認(rèn)為，根據(jù)該行員工獎(jiǎng)懲辦法等規(guī)定，違反本行及金融行業(yè)有關(guān)規(guī)定，造成嚴(yán)重差錯(cuò)事故的，或者雖非嚴(yán)重差錯(cuò)事故，但在規(guī)定時(shí)間內(nèi)該上報(bào)而隱瞞不報(bào)的，應(yīng)給予違紀(jì)解除勞動(dòng)合同處理。吳某作為行長(zhǎng)助理，在任期間對(duì)原行長(zhǎng)私設(shè)帳外帳的違紀(jì)行為不抵制、不報(bào)告，反而從中借款用于購(gòu)買私房且一直未還。該行根據(jù)有關(guān)規(guī)章制度及勞動(dòng)合同約定，對(duì)吳某作出解除勞動(dòng)合同決定并無(wú)不當(dāng)。要求駁回吳某的訴請(qǐng)。

二審法院審理后認(rèn)為，上海銀行的員工獎(jiǎng)懲辦法明確規(guī)定，違反該行及金融行業(yè)有關(guān)規(guī)定，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)該上報(bào)而隱瞞不報(bào)的，應(yīng)給予違紀(jì)解除勞動(dòng)合同處理。吳某作為上海銀行某支行的行長(zhǎng)助理，對(duì)此應(yīng)該清楚。其對(duì)原行長(zhǎng)私設(shè)帳外帳的行為知情不報(bào)并幫助隱瞞帳外帳、負(fù)責(zé)保管帳外帳帳冊(cè)及余留資金，與被免職的原行長(zhǎng)一起虛填付款憑證，虛開發(fā)票抵充帳外帳支出的行為已嚴(yán)重違反了上海銀行某支行的規(guī)章制度。吳某對(duì)其被免職一事不滿，可以通過(guò)有關(guān)途徑反映，不能以此作為其不服從工作安排及繼續(xù)隱瞞帳外帳的理由。吳某的行為違反了勞動(dòng)法、上海銀行某支行有關(guān)規(guī)章制度及雙方合同的約定。上海銀行某支行對(duì)其作出解除合同的決定并無(wú)不當(dāng)。據(jù)此判決：駁回上訴，維持原判。

「評(píng)析

本案是一起因勞動(dòng)者違反用人單位規(guī)章制度而被提前解除勞動(dòng)合同的糾紛。本案主要涉及問題是：

一、規(guī)章制度能否作為勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的處理依據(jù)。

用人單位制定的規(guī)章制度，是指用人單位制定的適用于該單位的勞動(dòng)規(guī)則，是勞動(dòng)者在共同勞動(dòng)過(guò)程中必須遵守的行為規(guī)范與準(zhǔn)則。各用人單位為加強(qiáng)管理、維護(hù)正常的生產(chǎn)秩序和工作秩序，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和工作效率，一般都有各自的規(guī)章制度。勞動(dòng)者與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系后，除了按約定提供服務(wù)外，還有遵守國(guó)家法律、法令、政策，遵守勞動(dòng)紀(jì)律，遵守用人單位各項(xiàng)規(guī)章制度的義務(wù)。對(duì)違反企業(yè)規(guī)章制度的行為，國(guó)務(wù)院1982年制定的《企業(yè)職工獎(jiǎng)懲條例》中已明確，用人單位可以給予警告直至開除的處分。而1995年制定的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》也正式將勞動(dòng)者嚴(yán)重違反用人單位的規(guī)章制度的行為列入了用人單位可以單方解除勞動(dòng)合同的范圍。而通常情況下，用人單位與勞動(dòng)者簽定的勞動(dòng)合同中也都有勞動(dòng)者必須遵守用人單位規(guī)章制度的原則約定。一些用人單位為在勞動(dòng)用工過(guò)程中更占主動(dòng)地位，常制定一些苛刻的所謂規(guī)章制度對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行各方面的限制。為防止用人單位權(quán)利濫用，在司法實(shí)踐中，對(duì)用人單位提出解除勞動(dòng)合同所依據(jù)的有關(guān)規(guī)章制度仍需進(jìn)行審查認(rèn)定。最高人民法院2001年4月16日作出的《關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問題的解釋》對(duì)此已予明確，用人單位制定的規(guī)章制度經(jīng)過(guò)公示，且不違反國(guó)家法律法規(guī)的，可以作為勞動(dòng)爭(zhēng)議案件處理的依據(jù)。這樣即保證了用人單位辭退違紀(jì)職工的合法性，也可以避免勞動(dòng)者因不知相關(guān)規(guī)定的無(wú)意行為遭至辭退的不合理情況發(fā)生。因此，用人單位的規(guī)章制度對(duì)勞動(dòng)者發(fā)生拘束力必須同時(shí)具備兩個(gè)條件：一、用人單位制定的規(guī)章制度不得侵犯勞動(dòng)者應(yīng)享有的權(quán)益。二、對(duì)于企業(yè)制定的規(guī)章制度，用人單位盡了告知的義務(wù)。告知的方式可以是通知、公告、組織學(xué)習(xí)等。有些單位在與勞動(dòng)者簽定勞動(dòng)合同之前將匯編成冊(cè)的規(guī)章制度事先交給勞動(dòng)者的做法應(yīng)當(dāng)提倡。本案中，上海銀行某支行提出與吳某解除勞動(dòng)合同所依據(jù)的是該行制定的《上海銀行勞動(dòng)合同制實(shí)施辦法》及《上海銀行員工獎(jiǎng)懲辦法》。此兩項(xiàng)規(guī)定與法不悖，且在該行中進(jìn)行過(guò)廣泛的宣傳教育，吳某作為支行的行長(zhǎng)助理對(duì)此是清楚的。因此，上述規(guī)定可以作為本案處理的依據(jù)。

二、吳某的行為是否違反了上海銀行某支行的規(guī)章制度。

私設(shè)帳外帳是嚴(yán)重違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律，造成國(guó)家財(cái)政收入大量流失的違紀(jì)行為。國(guó)家三令五申，要求嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，增強(qiáng)法制觀念，杜絕私設(shè)“小金庫(kù)”現(xiàn)象。上海銀行某支行系金融機(jī)構(gòu)，對(duì)此多次整頓、檢查。該行制定的獎(jiǎng)懲辦法中亦規(guī)定有關(guān)“違反金融行業(yè)有關(guān)規(guī)定……在規(guī)定時(shí)間內(nèi)該上報(bào)而隱瞞不報(bào)，應(yīng)給予違紀(jì)解除勞動(dòng)合同處理”。吳某作為上海銀行某支行的行長(zhǎng)助理更應(yīng)身體力行。其對(duì)原支行行長(zhǎng)私設(shè)帳外帳的行為確無(wú)法抵制的，亦應(yīng)及時(shí)向組織匯報(bào)。吳某知情不報(bào)違反了該行的規(guī)章制度。即使如吳某所述當(dāng)時(shí)其系下屬，無(wú)法上報(bào)有關(guān)情況。在原行長(zhǎng)被免去職務(wù)后，其亦應(yīng)及時(shí)向組織匯報(bào)。但此時(shí)吳某仍繼續(xù)隱瞞帳外帳情況，其行為顯然已違反該行的規(guī)章制度。更嚴(yán)重的是吳某還負(fù)責(zé)保管帳外帳帳冊(cè)及余留資金，并與被免職的原行長(zhǎng)一起虛填付款憑證，虛開發(fā)票抵充帳外帳支出。該違紀(jì)行為的主觀惡性已遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于知情不報(bào)。吳某以“小金庫(kù)是歷史遺留問題，被免職后沒有交出小金庫(kù)是對(duì)無(wú)端遭免職的抗議”作為辯解顯然不能成立。上海銀行某支行根據(jù)吳某的違紀(jì)事實(shí)，按該行規(guī)定給予解除勞動(dòng)合同的處理是符合法律規(guī)定的。

第4篇：行政制度的作用范文

關(guān)鍵詞：采購(gòu)招標(biāo) 廉政制度 廉政條款

高校采購(gòu)大多實(shí)行政府采購(gòu)，招標(biāo)工作多由中介機(jī)構(gòu)完成，這個(gè)過(guò)程中存在著“制度機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、思想道德風(fēng)險(xiǎn)”三類廉政風(fēng)險(xiǎn)。制度風(fēng)險(xiǎn)在某種程度上起著決定性和關(guān)鍵性的作用；權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)包括權(quán)力配置不合理、自由裁量權(quán)過(guò)大、權(quán)力過(guò)于集中三個(gè)方面；思想道德風(fēng)險(xiǎn)包括違反職業(yè)道德、社會(huì)公德等方面，它們都取決于制度的頂層設(shè)計(jì)。

有關(guān)專家指出，政府采購(gòu)制度設(shè)計(jì)亟待進(jìn)一步完善，理順政府管理體制，提高監(jiān)管力。政府采購(gòu)主要是采購(gòu)人和市場(chǎng)的問題，不能期待僅僅通過(guò)技術(shù)革新和交易方式的改變解決問題，還是要靠法律制度和道德來(lái)解決。

1 高校廉政制度的內(nèi)涵

1.1 高校廉政制度的概念分析

所謂高校廉政制度，是指為了預(yù)防、制止和懲處高校黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和教師利用其掌握與教育相關(guān)的權(quán)限和資源所發(fā)生的各類腐敗行為，保障高等教育公平、公正，保證高等教育資源得到合理應(yīng)用，由國(guó)家、教育行政主管部門以及高校制定的一系列規(guī)范性文件或條款。

高校廉政制度主要包括兩類：一是專門規(guī)定廉政建設(shè)內(nèi)容的規(guī)范性文件（以下簡(jiǎn)稱“廉政文件”），二是嵌入在各職能部門管理辦法之中的規(guī)范性條款（以下簡(jiǎn)稱“廉政條款”），廉政條款一般由職能部門制定學(xué)校統(tǒng)一簽發(fā)。

1.2 廉政條款：廉政文件的有益補(bǔ)充

如上所述，高校廉政制度包括“廉政文件”和“廉政條款”兩個(gè)方面。廉政文件是指高校紀(jì)檢監(jiān)察部門根據(jù)上級(jí)文件、結(jié)合學(xué)校具體情況制定的反腐倡廉規(guī)范性文件；廉政條款是指具體業(yè)務(wù)工作，根據(jù)流程中權(quán)力運(yùn)行的廉政風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)置科學(xué)合理的分權(quán)機(jī)制，對(duì)集中的權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行必要的確權(quán)、分權(quán)、限權(quán)等，通過(guò)廉政條款對(duì)權(quán)力運(yùn)行中的廉政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效防控。廉政文件和廉政條款在高校廉政制度建設(shè)過(guò)程中相得益彰、互為補(bǔ)充。

2 高校采購(gòu)招標(biāo)領(lǐng)域相關(guān)廉政立法探析

2.1 我國(guó)高校采購(gòu)招標(biāo)領(lǐng)域制度建設(shè)現(xiàn)狀

我國(guó)高校采購(gòu)招標(biāo)領(lǐng)域制度建設(shè)主要來(lái)源于國(guó)家立法、國(guó)務(wù)院行政法規(guī)以及各部委的行政規(guī)章。這些制度主要包括以下層面：

2.1.1 國(guó)家立法

《政府采購(gòu)法》內(nèi)容包括政府采購(gòu)內(nèi)容、采購(gòu)方式、采購(gòu)程序、采購(gòu)合同以及相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)防控制約和追究機(jī)制；《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)政府采購(gòu)的招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、中標(biāo)過(guò)程中的程序作出明確規(guī)定。

2.1.2 國(guó)務(wù)院行政法規(guī)

《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》對(duì)投標(biāo)、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)和中標(biāo)各個(gè)環(huán)節(jié)中投標(biāo)人、評(píng)標(biāo)專家、機(jī)構(gòu)、中標(biāo)人提出了更加明確的要求，規(guī)范了招投標(biāo)工作的具體操作過(guò)程。

2.1.3 部委規(guī)章

教育部《政府采購(gòu)管理暫行辦法》明確規(guī)定：“教育部直屬高校和事業(yè)單位以及社會(huì)團(tuán)體使用財(cái)政性資金辦理的政府采購(gòu)，適用本辦法。”

2.1.4 地方政府規(guī)章

以北京為例，對(duì)于招標(biāo)采購(gòu)的管理，人事局、財(cái)政局、發(fā)改委等根據(jù)各自職能分別出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，對(duì)專家評(píng)審、采購(gòu)、資格預(yù)審、招標(biāo)監(jiān)督等方面進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。為了規(guī)范政府采購(gòu)和招投標(biāo)活動(dòng)，確保政府財(cái)政資金有效使用，切實(shí)防范政府采購(gòu)運(yùn)行中的廉政風(fēng)險(xiǎn)，政府層面分別出臺(tái)相關(guān)的法律、法規(guī)，確保資金使用到位。

不難看出，采購(gòu)招標(biāo)領(lǐng)域國(guó)家法律法規(guī)比較健全，但直接言明廉政因素的“廉政條款”嚴(yán)重匱乏；高校采購(gòu)招標(biāo)領(lǐng)域廉政立法有待加強(qiáng)。

2.2 我國(guó)高校采購(gòu)招標(biāo)領(lǐng)域廉政制度缺位與原因

有研究認(rèn)為，現(xiàn)有高校采購(gòu)招標(biāo)“一校一模式、一校多規(guī)章”的現(xiàn)象嚴(yán)重，存在執(zhí)行政府采購(gòu)和招投標(biāo)過(guò)程中，決策結(jié)構(gòu)、管理模式、組織運(yùn)行、監(jiān)督體系的多樣化和自主性。

2.2.1 廉政制度缺位表現(xiàn)為采購(gòu)招投標(biāo)活動(dòng)不規(guī)范行為

采購(gòu)招標(biāo)業(yè)務(wù)流程中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)不相容職務(wù)相互分離。目前，高校采購(gòu)招標(biāo)業(yè)務(wù)的基本流程是：受理采購(gòu)申請(qǐng)編制招標(biāo)文件招標(biāo)公告進(jìn)行資格預(yù)審開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、中標(biāo)簽訂采購(gòu)合同。各高校負(fù)責(zé)招標(biāo)采購(gòu)的主管部門基本上是將采購(gòu)招標(biāo)工作交由1～2人負(fù)責(zé)，主管部門的負(fù)責(zé)人以專家身份直接參與評(píng)標(biāo)，不相容職務(wù)未能有效分離，容易導(dǎo)致標(biāo)書制作、資格預(yù)審、參與評(píng)標(biāo)等重點(diǎn)環(huán)節(jié)由同一人經(jīng)手，存在一定的廉政風(fēng)險(xiǎn)。

采購(gòu)招標(biāo)中的標(biāo)書制作存在技術(shù)陷阱。高校招標(biāo)采購(gòu)標(biāo)書中的技術(shù)參數(shù)和貨物品牌往往由使用人提供，招標(biāo)文件中技術(shù)指標(biāo)具有傾向性，技術(shù)參數(shù)具有唯一性等，雖有監(jiān)察人員評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，但由于技術(shù)壁壘，監(jiān)察人員往往很難辨別出招標(biāo)文件技術(shù)上的陷阱。

評(píng)標(biāo)委員會(huì)原則上由校方專家按比例組成。評(píng)標(biāo)委員會(huì)是通過(guò)評(píng)標(biāo)專家?guī)熘须S機(jī)抽取的專家組成，相對(duì)比較公正。招投標(biāo)文件明文規(guī)定評(píng)標(biāo)專家中可以有校方專家代表。校方專家出席評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)，客觀上有利于幫助學(xué)校遴選出合適的中標(biāo)供應(yīng)商；但由于校方專家對(duì)學(xué)校情況知情，評(píng)標(biāo)過(guò)程中其個(gè)人觀點(diǎn)一定程度上影響評(píng)標(biāo)結(jié)果，參與評(píng)標(biāo)也存在一定的廉政風(fēng)險(xiǎn)。

設(shè)備使用人以釋疑為由出席招標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)。評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員有時(shí)會(huì)以明示或暗示的方式，讓設(shè)備使用人發(fā)表帶有傾向性的觀點(diǎn)，認(rèn)為哪一個(gè)投標(biāo)人更符合招標(biāo)要求，到場(chǎng)的設(shè)備使用人往往會(huì)明確表態(tài)，這種情況有兩種可能：一種可能是設(shè)備使用人考慮到設(shè)備使用需要，確實(shí)認(rèn)為某供應(yīng)商提供的設(shè)備更符合要求；另一種可能是招投標(biāo)程序之外雙方已經(jīng)達(dá)成某種默契，直接導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

借殼圍標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重。受財(cái)政部門對(duì)專款執(zhí)行的硬性規(guī)定等客觀條件限制，有些不適宜公開招標(biāo)的項(xiàng)目或者不具備公開招標(biāo)條件的項(xiàng)目，不得不一律采取公開招標(biāo)方式，導(dǎo)致一部分借殼圍標(biāo)現(xiàn)象發(fā)生，致使部分高校采購(gòu)招標(biāo)流于形式；同時(shí)也有一些投標(biāo)單位通過(guò)內(nèi)部操縱，以借殼圍標(biāo)途徑保證中標(biāo)幾率等。

2.2.2 高校采購(gòu)招標(biāo)“廉政條款”缺位的原因

招標(biāo)主體多元化。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下多數(shù)高校沒有成立統(tǒng)一的招投標(biāo)管理部門，許多高校的招標(biāo)采購(gòu)分別由基建部門、資產(chǎn)管理部門以及后勤部門等分塊采購(gòu)，招標(biāo)主體多元，招標(biāo)制度各家自成體系。“多頭采購(gòu)、分散管理”問題突出。

招標(biāo)制度有縫隙。由于高校統(tǒng)一的招投標(biāo)管理制度不夠健全，特別是沒有將廉政風(fēng)險(xiǎn)防控因素嵌入業(yè)務(wù)管理制度的規(guī)范條款，導(dǎo)致采購(gòu)招標(biāo)制度存在縫隙和漏洞，招標(biāo)采購(gòu)各個(gè)環(huán)節(jié)中存在一定廉政風(fēng)險(xiǎn)。

既得利益者自保。健全完善的制度設(shè)計(jì)既有利于受眾群體的公平、公正，使公共資金用在實(shí)處。高校采購(gòu)招標(biāo)的廉政條款缺位很大程度來(lái)自既得利益者的利益自保，規(guī)范詳盡的“廉政條款”難免會(huì)給既得利益者造成“限權(quán)”和“斷財(cái)”。

3 高校采購(gòu)招標(biāo)領(lǐng)域廉政制度建設(shè)的對(duì)策與思考

廉政制度建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，單靠某一個(gè)或某幾個(gè)方面的制度約束難奏效，需要通盤考慮，從整體進(jìn)行布局和設(shè)計(jì)，要在制度建設(shè)方面打一套“組合拳”。高校廉政制度的位階表現(xiàn)為以下幾個(gè)層次：第一位階，校黨委或校紀(jì)檢監(jiān)察部門出臺(tái)的專門性廉政文件第二位階，學(xué)校各職能部門或二級(jí)學(xué)院出臺(tái)的專門性廉政文件第三位階，學(xué)校職能部門各類具體業(yè)務(wù)管理制度的廉政條款。

3.1 完善高校采購(gòu)招標(biāo)“廉政文件”的法理思考

高校采購(gòu)招標(biāo)廉政文件的制定必須符合高校管理體制實(shí)際，服務(wù)于學(xué)校教學(xué)、科研等主要工作；同時(shí)又要保證學(xué)校用于采購(gòu)的財(cái)政資金合理運(yùn)用，避免不必要的浪費(fèi)，防止腐敗。從法理角度看， 高校采購(gòu)招標(biāo)“廉政文件”的頂層設(shè)計(jì)需要考慮廉政制度框架，做到制度明目齊全。筆者認(rèn)為：

第一，作為廉政制度第一位階的規(guī)范性廉政文件由學(xué)校黨委或者學(xué)校紀(jì)檢監(jiān)察部門制定出臺(tái)，其適用范圍是全校各工作單位、各職能部門以及全體教職員工，這類規(guī)范性廉政文件包括《××大學(xué)重大事項(xiàng)決策程序辦法》《××大學(xué)信息公開辦法》《××大學(xué)道德誠(chéng)信守則》，理所當(dāng)然地適用于高校采購(gòu)招標(biāo)領(lǐng)域的各個(gè)環(huán)節(jié)。

第二，作為廉政制度第二位階的規(guī)范性廉政文件出臺(tái)與制定，首先要考慮的問題是統(tǒng)一學(xué)校招標(biāo)管理體制問題，建議高校應(yīng)成立統(tǒng)一的招標(biāo)管理組織機(jī)構(gòu)，由該部門起草制定《××大學(xué)招標(biāo)管理辦法》，按照校內(nèi)行政程序，由學(xué)校統(tǒng)一簽發(fā)，再由招標(biāo)管理部門統(tǒng)一實(shí)施，通過(guò)制度明確招標(biāo)主體的職責(zé)和權(quán)限、招標(biāo)采購(gòu)范圍、招標(biāo)采購(gòu)方式、招標(biāo)采購(gòu)程序等內(nèi)容，特別是要明晰采購(gòu)招標(biāo)的管理者、操作者、使用者之間的權(quán)限范圍，建立三者之間的權(quán)力分離機(jī)制，同時(shí)學(xué)校監(jiān)察部門要立足監(jiān)察和紀(jì)律監(jiān)督的角度，制定專門的《××大學(xué)招投標(biāo)監(jiān)督辦法》，明確規(guī)定高校采購(gòu)招標(biāo)需要監(jiān)督的具體環(huán)節(jié)，監(jiān)督部門的職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督方式、監(jiān)督內(nèi)容以及監(jiān)督之后的問責(zé)機(jī)制等。

3.2 高校采購(gòu)招標(biāo)領(lǐng)域“廉政條款”立法建議

在高校采購(gòu)招投標(biāo)領(lǐng)域，作為廉政制度第三位階的廉政條款，應(yīng)由學(xué)校統(tǒng)一成立的招標(biāo)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一制定出臺(tái)，具體廉政條款的擬定應(yīng)考慮以下相關(guān)因素。

第一，根據(jù)當(dāng)前高校對(duì)招標(biāo)采購(gòu)管理的現(xiàn)狀，第二位階的廉政文件《××大學(xué)招標(biāo)管理辦法》下轄制度應(yīng)包括《××基建工程采購(gòu)招標(biāo)實(shí)施細(xì)則》《××物資采購(gòu)招標(biāo)實(shí)施細(xì)則》《××儀器設(shè)備采購(gòu)招標(biāo)實(shí)施細(xì)則》，這些文件應(yīng)由高校各職能部門負(fù)責(zé)制訂，細(xì)化各管理口徑的采購(gòu)招標(biāo)行為，完善各個(gè)環(huán)節(jié)的廉政條款。

第二，必須直接將高校采購(gòu)招標(biāo)中廉政風(fēng)險(xiǎn)的防控因素直接嵌入具體業(yè)務(wù)管理?xiàng)l款當(dāng)中，例如：招投標(biāo)重點(diǎn)流程中的不相容職務(wù)相互分離等；也可以制定專門性的制度，例如：制定招投標(biāo)專家管理制度，招標(biāo)評(píng)標(biāo)專門辦法等，對(duì)于經(jīng)常委托招標(biāo)機(jī)構(gòu)的，還應(yīng)該制定招標(biāo)機(jī)構(gòu)委托管理辦法等規(guī)范性文件。

第三，細(xì)化并完善制度的具體條款，特別是要將廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的分權(quán)、限權(quán)、放權(quán)、減權(quán)等方面的廉政因素寫進(jìn)具體條款，從業(yè)務(wù)管理制度設(shè)計(jì)本身健全內(nèi)控機(jī)制，綜合考慮權(quán)力運(yùn)行的效率。

參考文獻(xiàn)

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[2] 周燕.突出重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)推進(jìn)高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)[J].北京教育，2011（10）：18-20.

第5篇：行政制度的作用范文

[論文摘要]經(jīng)過(guò)現(xiàn)代性三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價(jià)值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向的發(fā)展邏輯。然而，行政并非與道德無(wú)涉，不能簡(jiǎn)約為行政技術(shù)主義。行政本身的合理性、合法性論證，不僅需要以單純技術(shù)為基礎(chǔ)的效率支撐，而且有賴于目的性價(jià)值的支撐，而道德始終是實(shí)現(xiàn)行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統(tǒng)的發(fā)展邏輯，以正義為導(dǎo)向?qū)で笙虻赖碌幕貧w。而要尋求道德的價(jià)值性辯護(hù)，毋寧是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。

[論文關(guān)鍵詞]公共行政價(jià)值中立效率現(xiàn)代性正義

西方主流思想家尤其是自由主義者主張：在多元文化和現(xiàn)代民主政治的條件下，惟有以價(jià)值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向才是公共行政的發(fā)展邏輯。他們辯護(hù)現(xiàn)代實(shí)證主義哲學(xué)的“事實(shí)與價(jià)值兩分”之單純自然科學(xué)主義思維模式是保證行政發(fā)展唯一可行的方向。換言之，只有以價(jià)值中立的形式超脫倫理道德甚至一切差異性的文化價(jià)值觀念的糾纏，才符合行政的發(fā)展邏輯，才能實(shí)踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發(fā)展邏輯在價(jià)值問題上的緘默不語(yǔ)無(wú)法解決多元競(jìng)爭(zhēng)的沖突，更是無(wú)法論證行政本身的合法性。行政與其說(shuō)需要目的性價(jià)值，毋寧更是需要道德辯護(hù)。而我們所要探討的主題與此關(guān)切：公共行政為何游離道德公共行政如何回歸道德的目的性價(jià)值辯護(hù)?

一、溯源：公共行政的發(fā)展為何游離道德

公共行政對(duì)道德的訴求是在對(duì)官僚制甚至是傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯的批判中獲得肯定的。在公共行政的實(shí)踐中，傳統(tǒng)行政機(jī)械化的發(fā)展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無(wú)論是“新公共行政運(yùn)動(dòng)”還是“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，皆以否定官僚制為政府重構(gòu)的前提。換言之，是要通過(guò)這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對(duì)官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對(duì)道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯。在這一問題上，麥金太爾引領(lǐng)了我們的視線。他認(rèn)為，現(xiàn)代行政發(fā)展的邏輯有一鮮明的脈絡(luò)：始于啟蒙時(shí)代的政治理想，中經(jīng)社會(huì)改良者的抱負(fù)以及管理者的合理性證明，直至技術(shù)官僚的實(shí)踐。麥金太爾所描繪的是行政發(fā)展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據(jù)現(xiàn)代公共行政與道德的分離無(wú)可避免地讓我們回歸啟蒙時(shí)代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點(diǎn)恰恰就在于政治領(lǐng)域。

行政實(shí)踐并非與行政學(xué)的創(chuàng)立者們所想象的與政治全然無(wú)涉，而是扎根于政治與道德領(lǐng)域。即使是行政學(xué)的創(chuàng)立者們以“政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行”這一二分法作為行政學(xué)的方法論開端也難以否認(rèn)：行政須以政治為先導(dǎo)，隱藏在行政背后的政治、道德是論證行政的目的性價(jià)值的必要條件。如此說(shuō)來(lái)，從政治領(lǐng)域抽離出來(lái)討論行政和道德的分離問題，作為現(xiàn)代探討行政問題的普遍方式，盡管可以探討得細(xì)致入微，卻未必比近代的思維習(xí)慣更為高屋建瓴。由此，探尋“公共行政的發(fā)展為何游離道德”這一命題須回歸源頭，分析政治與道德分離這一行政游離道德的前提。

自亞里士多德以來(lái)，行政是政治作為實(shí)踐性的學(xué)科在技術(shù)操作上的應(yīng)有之義。按照亞里士多德的闡釋，政治關(guān)乎城邦這一“最崇高、最有權(quán)威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善”…。在傳統(tǒng)意義上，行政本身也包含追求至善這一本性。然而隨著政治與道德的分離，現(xiàn)代行政催生以來(lái)便消逝了這種本性，此時(shí)行政在名義上已擺脫了政治。著名的解釋學(xué)家列奧·施特勞斯曾斷言：政治與倫理的分離具有明晰的路線圖，經(jīng)過(guò)始于馬基雅維利、中經(jīng)盧梭、近到尼采的“現(xiàn)代性的三次浪潮”的連續(xù)沖擊，西方政治哲學(xué)及其傳統(tǒng)已在三次危機(jī)中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統(tǒng)哲學(xué)認(rèn)為人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于實(shí)踐這種至善，所追求的價(jià)值就在于城邦的道德，道德與政治并沒有被嚴(yán)格區(qū)分，而且兩者相互糾結(jié)、支撐與印證。然而，現(xiàn)代性的三次浪潮對(duì)這一傳統(tǒng)進(jìn)行了釜底抽薪：“當(dāng)馬基雅維利以政治權(quán)力取代政治美德、盧梭以自由(權(quán)利)作為政治原則、尼采用權(quán)力意志取代國(guó)家政治本身時(shí)，在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險(xiǎn)中生長(zhǎng)出來(lái)的政治哲學(xué)，便開始從‘權(quán)力政治學(xué)’向‘自由(權(quán)利)政治學(xué)’——經(jīng)過(guò)霍布斯的‘自然權(quán)利政治學(xué)’和洛克的‘財(cái)產(chǎn)政治學(xué)’的預(yù)制——最后到‘權(quán)力意志政治學(xué)’的蛻變。”

按照施特勞斯的診斷，政治游離道德是一個(gè)“現(xiàn)代性事件”，主要由“三次現(xiàn)代性浪潮”的沖擊所導(dǎo)致。然而，沖擊后的行政還要有能夠?qū)嵭袃r(jià)值中立、提高效率的實(shí)踐性或環(huán)境性契機(jī)。政黨分肥制便為之提供了這樣的機(jī)遇。威爾遜的行政“價(jià)值中立”原則便是針對(duì)當(dāng)時(shí)美國(guó)的“政黨分肥制”，為了一勞永逸地?cái)[脫其糾纏所做出的設(shè)置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領(lǐng)域的“事務(wù)性”來(lái)描述行政管理的領(lǐng)域，“它與政治的領(lǐng)域那種混亂和沖突相距甚遠(yuǎn)。在大多數(shù)問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭(zhēng)議甚多的場(chǎng)面也迥然不同。”恰是服從于解決“政黨分肥制”這一具體問題的“價(jià)值中立”原則與韋伯的“官僚制”相結(jié)合，把道德價(jià)值從公共行政領(lǐng)域中徹底剔除。

由此，現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯在歷次的思潮碰撞中，在政治與行政的分離過(guò)程中，形成了這樣的理論抑或假象：行政與道德全然無(wú)涉。它試圖邏輯周延地表明：效率是價(jià)值中立的必然結(jié)果，而要實(shí)現(xiàn)效率，惟有尋求事實(shí)與價(jià)值兩分的價(jià)值中立。

二、問題：現(xiàn)代行政邏輯與道德之間

行政擺脫了道德、行政學(xué)脫離政治而產(chǎn)生毋寧是現(xiàn)代性事件，經(jīng)過(guò)與道德的決裂以及機(jī)械論科層制的發(fā)展，公共行政嘗試依據(jù)科學(xué)和技術(shù)路線尋求自身發(fā)展邏輯的理性化，逐漸構(gòu)建起自己的邏輯體系。然而正當(dāng)現(xiàn)代行政構(gòu)造起自足的技術(shù)體系，準(zhǔn)備擺脫道德飛躍發(fā)展的時(shí)候，道德的問題卻又緊緊地糾纏著它，使之返回始發(fā)點(diǎn)。道德問題猶如現(xiàn)代行政背負(fù)的“原罪”，即使他們妄圖遺棄，卻又總是悄然復(fù)歸。這一“原罪”，便成為新公共行政運(yùn)動(dòng)及新公共管理運(yùn)動(dòng)進(jìn)行政府再造的突破點(diǎn)。盡管它們的努力無(wú)法超脫現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯，甚至恰恰表現(xiàn)了官僚制總體實(shí)現(xiàn)的結(jié)局，但闡明了行政邏輯的顯性危機(jī)。對(duì)這一問題的探究迫使我們回到現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯鏈的始發(fā)點(diǎn)——價(jià)值中立的問題上回復(fù)這樣的追問：行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之，超道德的行政是否可能?

顯然，價(jià)值中立本身也是一種價(jià)值觀，并非沒有價(jià)值立場(chǎng)，而是為了確保自身的價(jià)值及效率性，“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價(jià)值之外的獨(dú)立性，”l4追尋中立性的立場(chǎng)。從行政本身的建構(gòu)來(lái)說(shuō)，這樣的立場(chǎng)始終是難以存在，因?yàn)樾姓旧聿皇且环N純粹的技術(shù)應(yīng)用問題，而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機(jī)械性地分配資源，其作用本身潛涵著價(jià)值性的目的或關(guān)懷。盡管政府通過(guò)援引其之為社會(huì)變化的管理者的科學(xué)能力及純粹的技術(shù)，來(lái)證明其自身的合法性和權(quán)威性的方式曾經(jīng)起到一定的作用，但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價(jià)值觀的沖突所產(chǎn)生的難題，單純依靠簡(jiǎn)單的技術(shù)能否解決價(jià)值沖突上的問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價(jià)值的技術(shù)操作始終無(wú)法越過(guò)難以精確衡量隱性價(jià)值這一鴻溝，功利主義的困境深刻地表明了這個(gè)難題。因此，針對(duì)這一難題，法默爾不無(wú)義憤地說(shuō)：“人在這種形式的合理性(為效率追求技術(shù))中當(dāng)然可以獲益，但要以拋棄實(shí)質(zhì)的合理性為代價(jià)。”_5因此，他建議我們應(yīng)該擺脫這種困境，從后現(xiàn)代性而非現(xiàn)代性的心靈模式思考公共行政。然而，這種現(xiàn)代普遍理性主義規(guī)范論的視角只注意到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征，卻忽略行政作為社會(huì)組織化生活方式的內(nèi)在價(jià)值特征和精神特性。

誠(chéng)然，現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德論證的缺失，其具體運(yùn)作機(jī)制上也反映出超道德行政的謊言。行政的體制的建構(gòu)以及行政機(jī)制效能的發(fā)揮都有賴于公民的政治參與，作為民主政治的基本特征之一，政治參與是現(xiàn)代政治發(fā)展的重要內(nèi)容。沒有公民對(duì)政府行政的參與和實(shí)踐，也就不可能實(shí)現(xiàn)全體公民對(duì)政府行政的共同認(rèn)同和實(shí)踐承諾。每一個(gè)具有自由意志和獨(dú)立的理性判斷能力的人，不會(huì)在無(wú)強(qiáng)迫壓力的情況下認(rèn)同和承諾任何外在于他自己意志認(rèn)同的制度約束或規(guī)范限制。在公民對(duì)約束自己自由意志的行政機(jī)制的認(rèn)同過(guò)程中，個(gè)人的理性判斷和價(jià)值篩選起著關(guān)鍵的作用，解決不了這個(gè)關(guān)鍵因素，行政效率也無(wú)從談起。然而，問題在于個(gè)體存在著差異，而且道德上的差異甚于生理上的區(qū)別。作為公民的個(gè)體在政治參與的實(shí)際進(jìn)程時(shí)，不可能完全擺脫不同家庭教育、和道德理想的影響。恰好相反，這些差異巨大的非政治的因素常常深刻地影響著公民的意識(shí)和主張，乃至他們的政治選擇和政治行動(dòng)。在這樣的矛盾中，單純依靠技術(shù)顯然不能解決這些問題，反而會(huì)陷入非此即彼的困境，毫無(wú)效率可言。

如果在現(xiàn)代行政的邏輯中，以價(jià)值中立為出發(fā)點(diǎn)，僅僅為了追求科學(xué)能力的優(yōu)越感和效率的提升，以單純的手段或技術(shù)來(lái)理解行政，而與正義與非正義、善或惡、美德、至善等道德問題全然無(wú)涉，那么行政本身也難以證明其合法性和基本的效率優(yōu)越。

三、回歸：公共行政的道德價(jià)值性辯護(hù)

若缺少道德的價(jià)值向度，或者過(guò)度強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代民主政治的“價(jià)值中立”或“價(jià)值無(wú)涉”而追求行政的道德無(wú)涉，那么行政的正當(dāng)合法性也就成為問題。

如果我們把行政界定為以行政機(jī)關(guān)為主體，運(yùn)用公共權(quán)力所實(shí)踐的具有強(qiáng)烈組織性能的治理活動(dòng)，那么公共行政如何回歸道德的目的性價(jià)值辯護(hù)這一追問的實(shí)質(zhì)意義就在于如何建構(gòu)、論證行政權(quán)力及其運(yùn)用方式的道德正當(dāng)性及合理性基礎(chǔ)，實(shí)踐行政行為的道德準(zhǔn)則，實(shí)現(xiàn)其價(jià)值層面上的意義。解決問題的關(guān)鍵在于純粹的價(jià)值中立以及效率不可取的境域中應(yīng)該遵循一種什么導(dǎo)向?由行政本身的內(nèi)在邏輯和需求探尋，這導(dǎo)向毋寧是公共行政中的正義。轉(zhuǎn)貼羅爾斯在《正義論》中開篇明義：“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣”。這一論斷同樣適用于行政領(lǐng)域。作為一種制度，首要的便是在紛繁復(fù)雜的價(jià)值沖突中能有效地維護(hù)政治秩序，獲得公眾的認(rèn)可及同意，贏得合法性基礎(chǔ)。現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷，因?yàn)楹戏ㄐ缘牡於ê途S護(hù)除了依靠政府單純的價(jià)值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身內(nèi)蘊(yùn)的理性和人們對(duì)它的信念，“合法性作為政治利益的表述，它標(biāo)志著它所證明的政治體制是盡可能正義的”。因此，合法性基礎(chǔ)實(shí)際上包含著對(duì)政治秩序有效維持這一合理性評(píng)價(jià)和道德性評(píng)價(jià)中的實(shí)質(zhì)正義。而正義正是合法性的內(nèi)在動(dòng)因。以合法性的結(jié)構(gòu)視之，管理者和公眾是合法性的結(jié)構(gòu)載體，兩者不是純粹的單維構(gòu)建，而是具有回應(yīng)性的，共同使合法性呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程。并且隨著公眾價(jià)值的多元性、精神特性的差異化擴(kuò)大，公民更多的是在現(xiàn)代民主法則的框架下，根據(jù)自己的道德判斷和利益來(lái)評(píng)價(jià)政治及行政，因此對(duì)公眾回應(yīng)需求的滿足程度成為能否贏得認(rèn)可和支持的重要關(guān)鍵因素，而這種需求最根本的是對(duì)正義的訴求。

然而，正義要成為現(xiàn)代行政的新導(dǎo)向還必須滿足這樣的事實(shí)：行政雖然不能以單純的效率為導(dǎo)向，但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導(dǎo)向是否會(huì)降低行政效率?換言之，正義導(dǎo)向是否排斥效率?恰恰相反，正義導(dǎo)向之中涵蓋著最大的效率追求。“對(duì)于一個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)，最大的潛在的動(dòng)蕩因素是來(lái)自社會(huì)內(nèi)部各個(gè)階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過(guò)對(duì)社會(huì)成員基本權(quán)利和基本尊嚴(yán)的保證，通過(guò)必要的社會(huì)調(diào)節(jié)和調(diào)劑，社會(huì)各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除，至少可以緩解，進(jìn)而可以減少社會(huì)潛在的動(dòng)蕩因素。”社會(huì)成員之間價(jià)值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實(shí)，以統(tǒng)一的觀念整合人們的思想難以達(dá)成，重要的是應(yīng)付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導(dǎo)向能夠?yàn)楣娞峁┢降鹊乇磉_(dá)社會(huì)訴求、參與社會(huì)治理的機(jī)會(huì)，積極地發(fā)揮自己的潛能，“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動(dòng)，而且能夠在它的管理對(duì)象那里，即在整個(gè)社會(huì)中激發(fā)出存在于社會(huì)成員之中的整合社會(huì)秩序、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的潛能。”因此，正義的導(dǎo)向消弭了社會(huì)矛盾，增強(qiáng)社會(huì)成員的凝聚力，極大地激勵(lì)他們的主動(dòng)J眭和積極性，使政府在獲得最佳的社會(huì)秩序的同時(shí)，政府從日常社會(huì)事務(wù)的管理中極大地解放出來(lái)，降低政府的運(yùn)行成本，呼喚出高效率。

因此，現(xiàn)代公共行政應(yīng)該拋棄以往的邏輯，以正義為導(dǎo)向。然而，以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務(wù)并不能真正實(shí)現(xiàn)正義，法國(guó)學(xué)者皮埃爾·卡藍(lán)默對(duì)新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷：“僅僅進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革是不夠的。必須‘改變觀點(diǎn)’，對(duì)當(dāng)前治理模式的基礎(chǔ)本身提出質(zhì)疑，即使這些基礎(chǔ)已經(jīng)為長(zhǎng)期的習(xí)慣所肯定。”ll。。這實(shí)際上是一個(gè)大膽的結(jié)論，意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉(zhuǎn)型之中，這促使我們重新思考行政正義導(dǎo)向的內(nèi)在需求。羅爾斯認(rèn)為正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，這實(shí)質(zhì)上潛藏著這樣的論斷：正義毋寧是制度的正義。以此推之，行政的正義毋寧是行政制度的正義，實(shí)現(xiàn)行政正義導(dǎo)向的關(guān)鍵在于行政制度本身。

行政制度是行政最為重要的規(guī)則體系。只有通過(guò)制度的安排，對(duì)有限的社會(huì)資源進(jìn)行合理的分配，公共行政才可能保持它的正義導(dǎo)向，才能實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)秩序。同時(shí)，也只有體現(xiàn)正義的制度才能成為協(xié)調(diào)社會(huì)各階層相互關(guān)系的基本準(zhǔn)則，才能為全體社會(huì)成員所接受并自覺遵守，否則就淪落少數(shù)人謀取私利的工具。構(gòu)建符合正義導(dǎo)向的行政制度是一個(gè)系統(tǒng)的工程，需要考慮到行政的制度選擇、制度設(shè)計(jì)和安排的正當(dāng)性程度，深入研究制度的實(shí)際運(yùn)作。這關(guān)涉到“制度選擇、設(shè)計(jì)和安排的社會(huì)客觀條件和環(huán)境，包括社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化條件和環(huán)境，比如，社會(huì)的政治自由程度、公共理性程度、制度創(chuàng)新的資源供應(yīng)、社會(huì)公民的政治參與、政治責(zé)任和政治美德狀況，以及特別重要的是制度選擇、設(shè)計(jì)和安排與社會(huì)政治生活實(shí)踐要求的契合程度，等等。”…確立行政制度的正義導(dǎo)向不僅是公共行政目標(biāo)模式的變更，而且意味著公共行政的制度、運(yùn)行機(jī)制和行為模式的根本性變革。

第6篇：行政制度的作用范文

[論文關(guān)鍵詞]公共行政價(jià)值中立效率現(xiàn)代性正義

[論文摘要]經(jīng)過(guò)現(xiàn)代性三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價(jià)值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向的發(fā)展邏輯。然而，行政并非與道德無(wú)涉，不能簡(jiǎn)約為行政技術(shù)主義。行政本身的合理性、合法性論證，不僅需要以單純技術(shù)為基礎(chǔ)的效率支撐，而且有賴于目的性價(jià)值的支撐，而道德始終是實(shí)現(xiàn)行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統(tǒng)的發(fā)展邏輯，以正義為導(dǎo)向?qū)で笙虻赖碌幕貧w。而要尋求道德的價(jià)值性辯護(hù)，毋寧是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。

西方主流思想家尤其是自由主義者主張：在多元文化和現(xiàn)代民主政治的條件下，惟有以價(jià)值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向才是公共行政的發(fā)展邏輯。他們辯護(hù)現(xiàn)代實(shí)證主義哲學(xué)的“事實(shí)與價(jià)值兩分”之單純自然科學(xué)主義思維模式是保證行政發(fā)展唯一可行的方向。換言之，只有以價(jià)值中立的形式超脫倫理道德甚至一切差異性的文化價(jià)值觀念的糾纏，才符合行政的發(fā)展邏輯，才能實(shí)踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發(fā)展邏輯在價(jià)值問題上的緘默不語(yǔ)無(wú)法解決多元競(jìng)爭(zhēng)的沖突，更是無(wú)法論證行政本身的合法性。行政與其說(shuō)需要目的性價(jià)值，毋寧更是需要道德辯護(hù)。而我們所要探討的主題與此關(guān)切：公共行政為何游離道德公共行政如何回歸道德的目的性價(jià)值辯護(hù)?

一、溯源：公共行政的發(fā)展為何游離道德

公共行政對(duì)道德的訴求是在對(duì)官僚制甚至是傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯的批判中獲得肯定的。在公共行政的實(shí)踐中，傳統(tǒng)行政機(jī)械化的發(fā)展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無(wú)論是“新公共行政運(yùn)動(dòng)”還是“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，皆以否定官僚制為政府重構(gòu)的前提。換言之，是要通過(guò)這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對(duì)官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對(duì)道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯。在這一問題上，麥金太爾引領(lǐng)了我們的視線。他認(rèn)為，現(xiàn)代行政發(fā)展的邏輯有一鮮明的脈絡(luò)：始于啟蒙時(shí)代的政治理想，中經(jīng)社會(huì)改良者的抱負(fù)以及管理者的合理性證明，直至技術(shù)官僚的實(shí)踐。麥金太爾所描繪的是行政發(fā)展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據(jù)現(xiàn)代公共行政與道德的分離無(wú)可避免地讓我們回歸啟蒙時(shí)代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點(diǎn)恰恰就在于政治領(lǐng)域。

行政實(shí)踐并非與行政學(xué)的創(chuàng)立者們所想象的與政治全然無(wú)涉，而是扎根于政治與道德領(lǐng)域。即使是行政學(xué)的創(chuàng)立者們以“政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行”這一二分法作為行政學(xué)的方法論開端也難以否認(rèn)：行政須以政治為先導(dǎo)，隱藏在行政背后的政治、道德是論證行政的目的性價(jià)值的必要條件。如此說(shuō)來(lái)，從政治領(lǐng)域抽離出來(lái)討論行政和道德的分離問題，作為現(xiàn)代探討行政問題的普遍方式，盡管可以探討得細(xì)致入微，卻未必比近代的思維習(xí)慣更為高屋建瓴。由此，探尋“公共行政的發(fā)展為何游離道德”這一命題須回歸源頭，分析政治與道德分離這一行政游離道德的前提。

自亞里士多德以來(lái)，行政是政治作為實(shí)踐性的學(xué)科在技術(shù)操作上的應(yīng)有之義。按照亞里士多德的闡釋，政治關(guān)乎城邦這一“最崇高、最有權(quán)威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善”…。在傳統(tǒng)意義上，行政本身也包含追求至善這一本性。然而隨著政治與道德的分離，現(xiàn)代行政催生以來(lái)便消逝了這種本性，此時(shí)行政在名義上已擺脫了政治。著名的解釋學(xué)家列奧·施特勞斯曾斷言：政治與倫理的分離具有明晰的路線圖，經(jīng)過(guò)始于馬基雅維利、中經(jīng)盧梭、近到尼采的“現(xiàn)代性的三次浪潮”的連續(xù)沖擊，西方政治哲學(xué)及其傳統(tǒng)已在三次危機(jī)中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統(tǒng)哲學(xué)認(rèn)為人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于實(shí)踐這種至善，所追求的價(jià)值就在于城邦的道德，道德與政治并沒有被嚴(yán)格區(qū)分，而且兩者相互糾結(jié)、支撐與印證。然而，現(xiàn)代性的三次浪潮對(duì)這一傳統(tǒng)進(jìn)行了釜底抽薪：“當(dāng)馬基雅維利以政治權(quán)力取代政治美德、盧梭以自由(權(quán)利)作為政治原則、尼采用權(quán)力意志取代國(guó)家政治本身時(shí)，在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險(xiǎn)中生長(zhǎng)出來(lái)的政治哲學(xué)，便開始從‘權(quán)力政治學(xué)’向‘自由(權(quán)利)政治學(xué)’——經(jīng)過(guò)霍布斯的‘自然權(quán)利政治學(xué)’和洛克的‘財(cái)產(chǎn)政治學(xué)’的預(yù)制——最后到‘權(quán)力意志政治學(xué)’的蛻變。”

按照施特勞斯的診斷，政治游離道德是一個(gè)“現(xiàn)代性事件”，主要由“三次現(xiàn)代性浪潮”的沖擊所導(dǎo)致。然而，沖擊后的行政還要有能夠?qū)嵭袃r(jià)值中立、提高效率的實(shí)踐性或環(huán)境性契機(jī)。政黨分肥制便為之提供了這樣的機(jī)遇。威爾遜的行政“價(jià)值中立”原則便是針對(duì)當(dāng)時(shí)美國(guó)的“政黨分肥制”，為了一勞永逸地?cái)[脫其糾纏所做出的設(shè)置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領(lǐng)域的“事務(wù)性”來(lái)描述行政管理的領(lǐng)域，“它與政治的領(lǐng)域那種混亂和沖突相距甚遠(yuǎn)。在大多數(shù)問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭(zhēng)議甚多的場(chǎng)面也迥然不同。”恰是服從于解決“政黨分肥制”這一具體問題的“價(jià)值中立”原則與韋伯的“官僚制”相結(jié)合，把道德價(jià)值從公共行政領(lǐng)域中徹底剔除。

由此，現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯在歷次的思潮碰撞中，在政治與行政的分離過(guò)程中，形成了這樣的理論抑或假象：行政與道德全然無(wú)涉。它試圖邏輯周延地表明：效率是價(jià)值中立的必然結(jié)果，而要實(shí)現(xiàn)效率，惟有尋求事實(shí)與價(jià)值兩分的價(jià)值中立。

二、問題：現(xiàn)代行政邏輯與道德之間

行政擺脫了道德、行政學(xué)脫離政治而產(chǎn)生毋寧是現(xiàn)代性事件，經(jīng)過(guò)與道德的決裂以及機(jī)械論科層制的發(fā)展，公共行政嘗試依據(jù)科學(xué)和技術(shù)路線尋求自身發(fā)展邏輯的理性化，逐漸構(gòu)建起自己的邏輯體系。然而正當(dāng)現(xiàn)代行政構(gòu)造起自足的技術(shù)體系，準(zhǔn)備擺脫道德飛躍發(fā)展的時(shí)候，道德的問題卻又緊緊地糾纏著它，使之返回始發(fā)點(diǎn)。道德問題猶如現(xiàn)代行政背負(fù)的“原罪”，即使他們妄圖遺棄，卻又總是悄然復(fù)歸。這一“原罪”，便成為新公共行政運(yùn)動(dòng)及新公共管理運(yùn)動(dòng)進(jìn)行政府再造的突破點(diǎn)。盡管它們的努力無(wú)法超脫現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯，甚至恰恰表現(xiàn)了官僚制總體實(shí)現(xiàn)的結(jié)局，但闡明了行政邏輯的顯性危機(jī)。對(duì)這一問題的探究迫使我們回到現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯鏈的始發(fā)點(diǎn)——價(jià)值中立的問題上回復(fù)這樣的追問：行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之，超道德的行政是否可能?

顯然，價(jià)值中立本身也是一種價(jià)值觀，并非沒有價(jià)值立場(chǎng)，而是為了確保自身的價(jià)值及效率性，“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價(jià)值之外的獨(dú)立性，”l4追尋中立性的立場(chǎng)。從行政本身的建構(gòu)來(lái)說(shuō)，這樣的立場(chǎng)始終是難以存在，因?yàn)樾姓旧聿皇且环N純粹的技術(shù)應(yīng)用問題，而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機(jī)械性地分配資源，其作用本身潛涵著價(jià)值性的目的或關(guān)懷。盡管政府通過(guò)援引其之為社會(huì)變化的管理者的科學(xué)能力及純粹的技術(shù)，來(lái)證明其自身的合法性和權(quán)威性的方式曾經(jīng)起到一定的作用，但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價(jià)值觀的沖突所產(chǎn)生的難題，單純依靠簡(jiǎn)單的技術(shù)能否解決價(jià)值沖突上的問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價(jià)值的技術(shù)操作始終無(wú)法越過(guò)難以精確衡量隱性價(jià)值這一鴻溝，功利主義的困境深刻地表明了這個(gè)難題。因此，針對(duì)這一難題，法默爾不無(wú)義憤地說(shuō)：“人在這種形式的合理性(為效率追求技術(shù))中當(dāng)然可以獲益，但要以拋棄實(shí)質(zhì)的合理性為代價(jià)。”_5因此，他建議我們應(yīng)該擺脫這種困境，從后現(xiàn)代性而非現(xiàn)代性的心靈模式思考公共行政。然而，這種現(xiàn)代普遍理性主義規(guī)范論的視角只注意到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征，卻忽略行政作為社會(huì)組織化生活方式的內(nèi)在價(jià)值特征和精神特性。

誠(chéng)然，現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德論證的缺失，其具體運(yùn)作機(jī)制上也反映出超道德行政的謊言。行政的體制的建構(gòu)以及行政機(jī)制效能的發(fā)揮都有賴于公民的政治參與，作為民主政治的基本特征之一，政治參與是現(xiàn)代政治發(fā)展的重要內(nèi)容。沒有公民對(duì)政府行政的參與和實(shí)踐，也就不可能實(shí)現(xiàn)全體公民對(duì)政府行政的共同認(rèn)同和實(shí)踐承諾。每一個(gè)具有自由意志和獨(dú)立的理性判斷能力的人，不會(huì)在無(wú)強(qiáng)迫壓力的情況下認(rèn)同和承諾任何外在于他自己意志認(rèn)同的制度約束或規(guī)范限制。在公民對(duì)約束自己自由意志的行政機(jī)制的認(rèn)同過(guò)程中，個(gè)人的理性判斷和價(jià)值篩選起著關(guān)鍵的作用，解決不了這個(gè)關(guān)鍵因素，行政效率也無(wú)從談起。然而，問題在于個(gè)體存在著差異，而且道德上的差異甚于生理上的區(qū)別。作為公民的個(gè)體在政治參與的實(shí)際進(jìn)程時(shí)，不可能完全擺脫不同家庭教育、和道德理想的影響。恰好相反，這些差異巨大的非政治的因素常常深刻地影響著公民的意識(shí)和主張，乃至他們的政治選擇和政治行動(dòng)。在這樣的矛盾中，單純依靠技術(shù)顯然不能解決這些問題，反而會(huì)陷入非此即彼的困境，毫無(wú)效率可言。

如果在現(xiàn)代行政的邏輯中，以價(jià)值中立為出發(fā)點(diǎn)，僅僅為了追求科學(xué)能力的優(yōu)越感和效率的提升，以單純的手段或技術(shù)來(lái)理解行政，而與正義與非正義、善或惡、美德、至善等道德問題全然無(wú)涉，那么行政本身也難以證明其合法性和基本的效率優(yōu)越。

三、回歸：公共行政的道德價(jià)值性辯護(hù)

若缺少道德的價(jià)值向度，或者過(guò)度強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代民主政治的“價(jià)值中立”或“價(jià)值無(wú)涉”而追求行政的道德無(wú)涉，那么行政的正當(dāng)合法性也就成為問題。

如果我們把行政界定為以行政機(jī)關(guān)為主體，運(yùn)用公共權(quán)力所實(shí)踐的具有強(qiáng)烈組織性能的治理活動(dòng)，那么公共行政如何回歸道德的目的性價(jià)值辯護(hù)這一追問的實(shí)質(zhì)意義就在于如何建構(gòu)、論證行政權(quán)力及其運(yùn)用方式的道德正當(dāng)性及合理性基礎(chǔ)，實(shí)踐行政行為的道德準(zhǔn)則，實(shí)現(xiàn)其價(jià)值層面上的意義。解決問題的關(guān)鍵在于純粹的價(jià)值中立以及效率不可取的境域中應(yīng)該遵循一種什么導(dǎo)向?由行政本身的內(nèi)在邏輯和需求探尋，這導(dǎo)向毋寧是公共行政中的正義。

羅爾斯在《正義論》中開篇明義：“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣”。這一論斷同樣適用于行政領(lǐng)域。作為一種制度，首要的便是在紛繁復(fù)雜的價(jià)值沖突中能有效地維護(hù)政治秩序，獲得公眾的認(rèn)可及同意，贏得合法性基礎(chǔ)。現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷，因?yàn)楹戏ㄐ缘牡於ê途S護(hù)除了依靠政府單純的價(jià)值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身內(nèi)蘊(yùn)的理性和人們對(duì)它的信念，“合法性作為政治利益的表述，它標(biāo)志著它所證明的政治體制是盡可能正義的”。因此，合法性基礎(chǔ)實(shí)際上包含著對(duì)政治秩序有效維持這一合理性評(píng)價(jià)和道德性評(píng)價(jià)中的實(shí)質(zhì)正義。而正義正是合法性的內(nèi)在動(dòng)因。以合法性的結(jié)構(gòu)視之，管理者和公眾是合法性的結(jié)構(gòu)載體，兩者不是純粹的單維構(gòu)建，而是具有回應(yīng)性的，共同使合法性呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程。并且隨著公眾價(jià)值的多元性、精神特性的差異化擴(kuò)大，公民更多的是在現(xiàn)代民主法則的框架下，根據(jù)自己的道德判斷和利益來(lái)評(píng)價(jià)政治及行政，因此對(duì)公眾回應(yīng)需求的滿足程度成為能否贏得認(rèn)可和支持的重要關(guān)鍵因素，而這種需求最根本的是對(duì)正義的訴求。

然而，正義要成為現(xiàn)代行政的新導(dǎo)向還必須滿足這樣的事實(shí)：行政雖然不能以單純的效率為導(dǎo)向，但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導(dǎo)向是否會(huì)降低行政效率?換言之，正義導(dǎo)向是否排斥效率?恰恰相反，正義導(dǎo)向之中涵蓋著最大的效率追求。“對(duì)于一個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)，最大的潛在的動(dòng)蕩因素是來(lái)自社會(huì)內(nèi)部各個(gè)階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過(guò)對(duì)社會(huì)成員基本權(quán)利和基本尊嚴(yán)的保證，通過(guò)必要的社會(huì)調(diào)節(jié)和調(diào)劑，社會(huì)各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除，至少可以緩解，進(jìn)而可以減少社會(huì)潛在的動(dòng)蕩因素。”社會(huì)成員之間價(jià)值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實(shí)，以統(tǒng)一的觀念整合人們的思想難以達(dá)成，重要的是應(yīng)付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導(dǎo)向能夠?yàn)楣娞峁┢降鹊乇磉_(dá)社會(huì)訴求、參與社會(huì)治理的機(jī)會(huì)，積極地發(fā)揮自己的潛能，“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動(dòng)，而且能夠在它的管理對(duì)象那里，即在整個(gè)社會(huì)中激發(fā)出存在于社會(huì)成員之中的整合社會(huì)秩序、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的潛能。”因此，正義的導(dǎo)向消弭了社會(huì)矛盾，增強(qiáng)社會(huì)成員的凝聚力，極大地激勵(lì)他們的主動(dòng)J眭和積極性，使政府在獲得最佳的社會(huì)秩序的同時(shí)，政府從日常社會(huì)事務(wù)的管理中極大地解放出來(lái)，降低政府的運(yùn)行成本，呼喚出高效率。

因此，現(xiàn)代公共行政應(yīng)該拋棄以往的邏輯，以正義為導(dǎo)向。然而，以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務(wù)并不能真正實(shí)現(xiàn)正義，法國(guó)學(xué)者皮埃爾·卡藍(lán)默對(duì)新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷：“僅僅進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革是不夠的。必須‘改變觀點(diǎn)’，對(duì)當(dāng)前治理模式的基礎(chǔ)本身提出質(zhì)疑，即使這些基礎(chǔ)已經(jīng)為長(zhǎng)期的習(xí)慣所肯定。”ll。。這實(shí)際上是一個(gè)大膽的結(jié)論，意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉(zhuǎn)型之中，這促使我們重新思考行政正義導(dǎo)向的內(nèi)在需求。羅爾斯認(rèn)為正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，這實(shí)質(zhì)上潛藏著這樣的論斷：正義毋寧是制度的正義。以此推之，行政的正義毋寧是行政制度的正義，實(shí)現(xiàn)行政正義導(dǎo)向的關(guān)鍵在于行政制度本身。

行政制度是行政最為重要的規(guī)則體系。只有通過(guò)制度的安排，對(duì)有限的社會(huì)資源進(jìn)行合理的分配，公共行政才可能保持它的正義導(dǎo)向，才能實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)秩序。同時(shí)，也只有體現(xiàn)正義的制度才能成為協(xié)調(diào)社會(huì)各階層相互關(guān)系的基本準(zhǔn)則，才能為全體社會(huì)成員所接受并自覺遵守，否則就淪落少數(shù)人謀取私利的工具。構(gòu)建符合正義導(dǎo)向的行政制度是一個(gè)系統(tǒng)的工程，需要考慮到行政的制度選擇、制度設(shè)計(jì)和安排的正當(dāng)性程度，深入研究制度的實(shí)際運(yùn)作。這關(guān)涉到“制度選擇、設(shè)計(jì)和安排的社會(huì)客觀條件和環(huán)境，包括社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化條件和環(huán)境，比如，社會(huì)的政治自由程度、公共理性程度、制度創(chuàng)新的資源供應(yīng)、社會(huì)公民的政治參與、政治責(zé)任和政治美德狀況，以及特別重要的是制度選擇、設(shè)計(jì)和安排與社會(huì)政治生活實(shí)踐要求的契合程度，等等。”…確立行政制度的正義導(dǎo)向不僅是公共行政目標(biāo)模式的變更，而且意味著公共行政的制度、運(yùn)行機(jī)制和行為模式的根本性變革。

第7篇：行政制度的作用范文

關(guān)鍵詞：財(cái)政制度；金融制度；商業(yè)金融；資源型經(jīng)濟(jì)

中圖分類號(hào)：F830；F810

一、問題的提出

政府與市場(chǎng)，公平與效率，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中必須要解決的相互矛盾又相互依存的辯證關(guān)系體。財(cái)政制度是政府行為的代表，也是政府主觀意愿的表達(dá)，又是政府職能的表現(xiàn)形式，是實(shí)現(xiàn)公平的主要途徑之一。而金融在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用愈來(lái)愈明顯，由金融業(yè)內(nèi)部個(gè)別子系統(tǒng)危機(jī)擴(kuò)散到金融整個(gè)系統(tǒng)，進(jìn)而以迅雷不及掩耳之勢(shì)蔓延至金融系統(tǒng)之外的實(shí)體經(jīng)濟(jì)，最終引起更大范圍經(jīng)濟(jì)危機(jī)的現(xiàn)實(shí)提醒著人類，金融經(jīng)濟(jì)化、金融全球化勢(shì)不可擋。“無(wú)效或者低效的經(jīng)濟(jì)就是無(wú)效或低效的金融資源配置的結(jié)果，不合理的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實(shí)際是不合理的金融資源配置的結(jié)果。” ①金融要素漸漸成為經(jīng)濟(jì)效率的提供者和裁判員。資源型經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，不僅需要財(cái)政制度提供公平環(huán)境，更需要金融資源提供效率因素。

二、金融制度與財(cái)政制度協(xié)調(diào)的理論與實(shí)踐

本部分分為以下兩個(gè)方面。

（一）財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)

傳統(tǒng)意義上的財(cái)政金融協(xié)調(diào)，是集中于對(duì)財(cái)政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)的研究，作為國(guó)家宏觀調(diào)控的兩大政策工具，二者具有不同的調(diào)控手段和效應(yīng)，在現(xiàn)實(shí)操作中也很難明確區(qū)分開來(lái)。貨幣政策是由中央銀行指定并且施行的，針對(duì)貨幣運(yùn)動(dòng)本身，以貨幣供應(yīng)量、通貨膨脹等作為政策目標(biāo)，進(jìn)而對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行產(chǎn)生作用。而財(cái)政政策是由政府決策，是政府意志的直接體現(xiàn)，其調(diào)控的對(duì)象是國(guó)民收入的再分配過(guò)程，以改變國(guó)民收入再分配的數(shù)量和結(jié)構(gòu)，財(cái)政政策的實(shí)施是從政府收支兩個(gè)方向來(lái)實(shí)現(xiàn)的，稅收、基金、轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)貼政策是財(cái)政政策的主要手段，進(jìn)而對(duì)社會(huì)財(cái)富進(jìn)行調(diào)節(jié)和配置的活動(dòng)。

從凱恩斯主義的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)伊始，對(duì)貨幣政策與財(cái)政政策的相對(duì)有效性進(jìn)行了長(zhǎng)期的討論。長(zhǎng)期的實(shí)踐證明，財(cái)政政策在抑制有效需求不足、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力方面比貨幣政策更能為有效；而對(duì)于抑制通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，貨幣政策便顯現(xiàn)出更大的效果。就像貨幣主義代表弗里德曼所說(shuō)：“貨幣政策是一根繩索，你可以拉它中止通貨膨脹，卻不能推它以防止衰退。”

從中國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，財(cái)政一支獨(dú)大，貨幣政策只是作為財(cái)政的一種信貸安排，貨幣政策的獨(dú)立性很差，金融制度建設(shè)也極其落后，但是不得不說(shuō)，就算是在這樣的經(jīng)濟(jì)體制下，信貸政策依然是金融發(fā)揮效力的重要手段。改革開放至今，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立，以及經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮，作為獨(dú)立法人資格的金融機(jī)構(gòu)的成立，金融市場(chǎng)規(guī)則、法律法規(guī)逐漸完善，中央銀行制度的建立，貨幣政策的獨(dú)立性越來(lái)越強(qiáng)。然而，財(cái)政雖然逐漸從經(jīng)濟(jì)的參與者變成了經(jīng)濟(jì)規(guī)則的制定者，但是，財(cái)政政策的重要性在特定時(shí)期仍然是有效的。比如，1997年有效需求不足誘發(fā)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢與失業(yè)嚴(yán)重問題，從最初發(fā)現(xiàn)貨幣政策調(diào)節(jié)的局限性，到及時(shí)啟動(dòng)財(cái)政政策作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的主力，是協(xié)調(diào)運(yùn)用財(cái)政政策與貨幣政策的實(shí)踐證明。

（二）金融制度與財(cái)政制度的協(xié)調(diào)

財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)運(yùn)用，是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)政府干預(yù)行為的理論支撐，也是近年來(lái)世界各國(guó)宏觀調(diào)控的基本依據(jù)。正如新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物諾斯所說(shuō)，“技術(shù)革新固然為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)注入了活力。但人們?nèi)绻麤]有制度創(chuàng)新和制度變遷的沖動(dòng)，并通過(guò)一系列制度（包括產(chǎn)權(quán)制度、法律制度等）構(gòu)建把技術(shù)創(chuàng)新的成果鞏固下來(lái)，那么人類社會(huì)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展是不可設(shè)想的。”作為更為寬泛概念的金融制度資源，是金融資源的重要組成部分，金融制度與財(cái)政制度之間的協(xié)調(diào)性，是相對(duì)節(jié)約交易費(fèi)用，決定制度效能的關(guān)鍵要素。

財(cái)政制度的建立與完善，是以稅收制度、轉(zhuǎn)移支付制度和財(cái)政補(bǔ)貼相聯(lián)系的制度總和。財(cái)政制度的功能，是以提供公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境為主，無(wú)論是稅收制度調(diào)節(jié)收入分配，還是轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)節(jié)中央與地方、區(qū)域之間平衡發(fā)展，以及專項(xiàng)基金、財(cái)政補(bǔ)貼等，都是用某一種特定手段對(duì)現(xiàn)有國(guó)民收入的再分配過(guò)程，是為縮小區(qū)域之間、社會(huì)民眾之間的貧富差距而服務(wù)的，財(cái)政制度本身并不會(huì)直接增加國(guó)民收入的總量，也不參與國(guó)民收入的初次分配。其中值得一提的是，財(cái)政直接投資于關(guān)系國(guó)計(jì)民生和基礎(chǔ)建設(shè)的項(xiàng)目，會(huì)創(chuàng)造國(guó)民收入，改革開放的三十年，政府投資作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的三駕馬車之一，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中發(fā)揮了重要的作用，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，政府逐漸退出市場(chǎng)領(lǐng)域，運(yùn)用間接手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，是政府職能轉(zhuǎn)變的方向。可見，財(cái)政制度的設(shè)立，是為社會(huì)提供公平環(huán)境的，在效率領(lǐng)域，財(cái)政的力量就微乎其微了。

金融是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率因素，已經(jīng)是被大量理論和實(shí)踐證明了的客觀規(guī)律。隨著金融發(fā)展理論的不斷完善，以及以其為指導(dǎo)下的發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，印證了金融已然成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)在動(dòng)力的事實(shí)。根據(jù)金融資源理論的界定，金融資源從層次上劃分為貨幣資源、資本資源、制度資源和金融商品資源。金融機(jī)構(gòu)、金融政策、金融法律法規(guī)、金融市場(chǎng)和金融文化等，都是金融的制度性資源，也稱為功能性金融資源。金融制度資源的開發(fā)和配置，是為整個(gè)金融體系的效率服務(wù)的制度設(shè)計(jì)。但是，無(wú)論是金融機(jī)構(gòu)的建立和重新配置、金融政策法規(guī)的制定，或者是金融市場(chǎng)的完善、金融文化的形成等，都是為保障整個(gè)金融系統(tǒng)乃至經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)正常運(yùn)行提供動(dòng)力要素的保障。掌握了金融制度資源的配置權(quán)，就掌握了整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎，能夠獲得特殊的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。也因此，金融制度資源的開發(fā)與配置權(quán)始終掌握在金融當(dāng)局或者立法當(dāng)局的手中。金融制度的建立，在提高經(jīng)濟(jì)效率方面有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，但是對(duì)保證社會(huì)公平卻無(wú)能為力。

人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步，不僅需要公平機(jī)制，也需要效率因素。公平機(jī)制為社會(huì)穩(wěn)定服務(wù)，效率因素加速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，二者缺一不可。單條腿走路，或者跛行，都會(huì)影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常高效運(yùn)行。而且，金融制度要實(shí)現(xiàn)效率，需要財(cái)政制度提供社會(huì)公平的環(huán)境；財(cái)政制度要更好地踐行公平，亦需要金融保證經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率。

三、金融制度與財(cái)政制度協(xié)調(diào)的效應(yīng)功能區(qū)

任何資源都有相對(duì)獨(dú)立的效應(yīng)功能區(qū)，“作為金融資源系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)控制來(lái)講，具有一定的宏觀效應(yīng)，所以它的出臺(tái)過(guò)程或出臺(tái)后的實(shí)施均會(huì)對(duì)我們的控制對(duì)象產(chǎn)生特定的效應(yīng)，這種政策效應(yīng)的輻射功能必然將其作用對(duì)象以及與該作用對(duì)象附有相關(guān)性的相關(guān)事物，聚于自身功能的作用范圍。” ②金融制度與財(cái)政制度的協(xié)調(diào)，也有其獨(dú)立的效應(yīng)功能區(qū)。

（一）金融與財(cái)政協(xié)調(diào)效應(yīng)功能區(qū)的要素

“效應(yīng)功能區(qū)是指具有社會(huì)功能的各種社會(huì)資源開發(fā)、配置過(guò)程和開發(fā)、配置結(jié)果的效應(yīng)功能動(dòng)力學(xué)區(qū)間。是具有資源屬性的社會(huì)要素在特定的初始條件下，其動(dòng)態(tài)作用在實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)目標(biāo)的過(guò)程中表現(xiàn)出的正負(fù)效應(yīng)功能區(qū)間。這種動(dòng)態(tài)作用的時(shí)間和空間系列組成的多維空間就是社會(huì)資源的效應(yīng)功能區(qū)。”②效應(yīng)功能區(qū)的劃分，由初始條件、宏觀調(diào)控目標(biāo)、過(guò)程控制和選擇對(duì)策等組成。

1.初始條件

自然資源的開發(fā)配置狀態(tài)，是資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵要素，也是財(cái)政金融協(xié)調(diào)初始條件的基礎(chǔ)要素。而經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)初始的開發(fā)配置狀態(tài)，是財(cái)政金融協(xié)調(diào)的原始動(dòng)力，社會(huì)系統(tǒng)中政治、文化、科學(xué)、技術(shù)等的客觀配置狀態(tài)，會(huì)對(duì)資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型產(chǎn)生重要的影響，也是金融與財(cái)政協(xié)調(diào)配置的重要初始要件。

2.目標(biāo)設(shè)定

金融制度與財(cái)政制度的協(xié)調(diào)配置，首先是制度變遷的客觀要求，也是制度本身效率提升的內(nèi)生動(dòng)力。無(wú)論是財(cái)政或是金融，都是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的子系統(tǒng)，因此，無(wú)論是子系統(tǒng)自身效率的提升，或是二者協(xié)調(diào)配置的目標(biāo)，都不僅僅是為實(shí)現(xiàn)自身的微觀效率，更為關(guān)鍵的是提升整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的效率。人類社會(huì)活動(dòng)的最終目的，是通過(guò)一切社會(huì)系統(tǒng)要素的合理配置最終體現(xiàn)為人類生存質(zhì)量和福利水平的整體提高，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的最終目標(biāo)也在于此。因此，金融與財(cái)政的協(xié)調(diào)配置，不僅是自身系統(tǒng)效率的要求，更應(yīng)將社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為最終目標(biāo)。

3.過(guò)程控制

從初始條件，到既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。為此，金融與財(cái)政制度的協(xié)調(diào)配置同樣需要三個(gè)層面的過(guò)程控制。首先，是金融制度要素與財(cái)政制度要素間的協(xié)調(diào)控制過(guò)程，包括金融制度、財(cái)政制度與貨幣資源、資本資源等之間的協(xié)調(diào)控制，還包括金融制度與財(cái)政制度本身的協(xié)調(diào)控制；其次，是二者與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)控制過(guò)程，其中，一是目標(biāo)的控制，二是過(guò)程的控制；最后，金融與財(cái)政制度的協(xié)調(diào)配置與社會(huì)系統(tǒng)資源的開發(fā)配置協(xié)調(diào)控制過(guò)程。但是，“依賴于特定初始條件確立的發(fā)展目標(biāo)有時(shí)候可能出現(xiàn)‘虛化’現(xiàn)象，真正能夠保證實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的實(shí)在性，在于執(zhí)行過(guò)程的保證程度與保護(hù)措施。”②

4.對(duì)策選擇

對(duì)策的優(yōu)化選擇，是實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的保證。對(duì)策的選擇依據(jù)，依然是客觀的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件：歷史的沉淀、橫向要素功能傳導(dǎo)與逆轉(zhuǎn)等。其中，對(duì)策選擇的一個(gè)重要方面是，對(duì)復(fù)雜的初始條件和目標(biāo)的動(dòng)態(tài)性的認(rèn)識(shí)和把握。突發(fā)性的混沌因素，相比人類可預(yù)知與可控制的要素，更可能決定和改變社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方向和變化。因此，對(duì)策選擇的動(dòng)態(tài)性，是保證目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，也是本文動(dòng)態(tài)性原則的具體體現(xiàn)。金融與財(cái)政協(xié)調(diào)的最終效果，也取決于對(duì)制度變遷與動(dòng)態(tài)性策略的把握程度。

總之，金融制度與財(cái)政制度的協(xié)調(diào)，是在給定的初始條件，即當(dāng)前的自然資源、經(jīng)濟(jì)資源、社會(huì)資源等現(xiàn)有開發(fā)配置與相互作用的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)狀態(tài)下，通過(guò)設(shè)定具體的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)以及自組織系統(tǒng)目標(biāo)，對(duì)制度實(shí)施的過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格控制與保護(hù)下政策的安排與配置過(guò)程。

（二）金融與財(cái)政協(xié)調(diào)效應(yīng)功能區(qū)的傳導(dǎo)機(jī)制

金融制度與財(cái)政制度協(xié)調(diào)的效應(yīng)功能區(qū)，是以系統(tǒng)科學(xué)基本理論、混沌理論為基礎(chǔ)，以過(guò)程控制為核心，研究金融制度與財(cái)政制度協(xié)調(diào)性與社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之間的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)性，這種作用力，表現(xiàn)為橫向和縱向的動(dòng)力學(xué)狀態(tài)。

1.縱向動(dòng)力學(xué)狀態(tài)

金融與財(cái)政制度對(duì)直接過(guò)程和目標(biāo)的效應(yīng)功能傳導(dǎo)與逆轉(zhuǎn)的動(dòng)力學(xué)系統(tǒng)，稱為線性效應(yīng)功能區(qū)。在此功能區(qū)內(nèi)，金融制度與財(cái)政制度的效應(yīng)功能，首先表現(xiàn)為一個(gè)與金融制度、財(cái)政制度的既定狀態(tài)以及增量狀態(tài)的過(guò)程，其次表現(xiàn)為二者直接目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.橫向動(dòng)力學(xué)狀態(tài)

金融制度與財(cái)政制度的協(xié)調(diào)，對(duì)其他金融系統(tǒng)要素、財(cái)政系統(tǒng)要素的影響，以及對(duì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)的運(yùn)動(dòng)過(guò)程和目標(biāo)的效應(yīng)功能傳導(dǎo)與逆轉(zhuǎn)的動(dòng)力學(xué)系統(tǒng)，稱為發(fā)散性效應(yīng)功能區(qū)。任何制度的開發(fā)，都會(huì)對(duì)其他與之相關(guān)的要素甚至其他系統(tǒng)產(chǎn)生不同程度的影響，如對(duì)金融系統(tǒng)內(nèi)部其他要素的配置、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的其他要素的開發(fā)與配置等。而這種作用，對(duì)線性效應(yīng)的兩種情況產(chǎn)生類似的效果。共同組成了金融制度與財(cái)政制度效應(yīng)功能的發(fā)散性區(qū)間。

金融制度與財(cái)政制度的效應(yīng)功能區(qū)，是以二者的線區(qū)為主，發(fā)散區(qū)為輔，以二者的協(xié)調(diào)配合為手段，以推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)的金融制度與財(cái)政制度效用功能的動(dòng)態(tài)區(qū)間。

值得強(qiáng)調(diào)的是，制度資源的開發(fā)與配置同樣具有互補(bǔ)或者互斥的狀態(tài)，即有正效應(yīng)與負(fù)效應(yīng)之分。正效應(yīng)的體現(xiàn)，是在既提高自身效用功能的同時(shí)，又提升其他相關(guān)要素的效用功能，進(jìn)而最終推動(dòng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)整體效用功能，達(dá)到制度開發(fā)與配置的終極目標(biāo)。負(fù)的效用功能則會(huì)產(chǎn)生相反的效果。本文的研究，則只針對(duì)正的效用功能。

四、金融制度與財(cái)政制度協(xié)調(diào)的著力點(diǎn)：商業(yè)金融

本部分分為以下兩個(gè)方面。

（一）金融資源的層次

商業(yè)金融是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)密切結(jié)合的金融系統(tǒng)內(nèi)在要素，是資金活動(dòng)的主要媒介與場(chǎng)所，也是直接參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的微觀主體。按照金融資源理論的劃分，金融資源從縱向上分為貨幣資源、資本資源、制度資源和金融商品（工具）資源。貨幣資源是貯存于經(jīng)濟(jì)生活和再生產(chǎn)過(guò)程的貨幣總量，是貨幣化的社會(huì)資本，也是最基礎(chǔ)的金融資源。“由于以實(shí)體的社會(huì)財(cái)富為基礎(chǔ)的貨幣資源具有量的累積或功能累積的特殊性，所以它對(duì)所有層次的金融資源起著基礎(chǔ)性、決定性的作用，其他金融資源的開發(fā)與配置，都必須建立在貨幣資源量的累積和功能累積的基礎(chǔ)之上。”②貨幣資源形成后，一部分在當(dāng)期執(zhí)行著交換媒介的基本職能，作為一般的金融工具被“消費(fèi)”掉，退出了流通領(lǐng)域。而另外一部分貨幣資源雖然以貨幣形態(tài)存在，但是卻始終以量的積累形式貯存，變成后期開發(fā)的基礎(chǔ)性金融資源。最后一部分則通過(guò)其他方式轉(zhuǎn)化為資本資源。資本資源是以價(jià)值形態(tài)存在的貨幣資源，是為滿足生產(chǎn)和流通而存在的再生性金融資源，通過(guò)與勞動(dòng)力和勞動(dòng)資源等的結(jié)合，投資于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的某個(gè)領(lǐng)域，發(fā)揮了創(chuàng)造新價(jià)值的功能，這也是資本增值性的本質(zhì)要求。

金融制度資源也被稱為金融功能性資源，是包括金融機(jī)構(gòu)、金融政策、金融法律法規(guī)、金融市場(chǎng)和金融文化在內(nèi)的制度性要素。其中，金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)等是承載金融貨幣資源和資本資源的主要載體。金融制度資源的開發(fā)與配置，決定著金融資源整體的效率，金融制度資源的稀缺性，是制度供給本身相關(guān)約束條件的結(jié)果，如制度決策者的能力、科學(xué)技術(shù)的發(fā)展以及對(duì)科技的駕馭能力、從業(yè)人員的整體素質(zhì)能，都是金融制度資源開發(fā)的約束條件。金融商品（工具）資源，是金融資源開發(fā)的“產(chǎn)品”，有傳統(tǒng)金融商品與金融衍生品兩大類。前者主要包括金融市場(chǎng)交易中體現(xiàn)雙方債權(quán)債務(wù)關(guān)系的各種有價(jià)證券，如股票、債券等。后者則是20世紀(jì)70年代以來(lái)，金融創(chuàng)新的核心，也是推動(dòng)全球金融體系變化，對(duì)國(guó)際金融活動(dòng)與金融市場(chǎng)產(chǎn)生重大影響的發(fā)明創(chuàng)造。需要指出的是，金融衍生產(chǎn)品的出現(xiàn)與不斷發(fā)展，客觀上加速了資金的運(yùn)行速度，但是其虛擬性卻也為金融領(lǐng)域帶來(lái)了不可估量的風(fēng)險(xiǎn)，2008年美國(guó)次貸危機(jī)便是極好的佐證。金融商品（工具）資源具有雙重屬性，“當(dāng)它們的存在是發(fā)揮社會(huì)財(cái)富的開發(fā)、配置功能的時(shí)候，是金融資源；當(dāng)它們的存在只是金融市場(chǎng)的交易對(duì)象的時(shí)候，只能是一般的金融商品，已經(jīng)失去了他們?cè)械馁Y源屬性——此時(shí)它和一般的消費(fèi)品沒有兩樣。”②

貨幣資源是金融資源的基礎(chǔ)領(lǐng)域，資本資源是金融資源的延伸領(lǐng)域，金融商品（工具）資源是金融資源的派生領(lǐng)域，而金融制度資源是金融資源的特殊領(lǐng)域。

（二）商業(yè)金融的功能定位

本文所講的商業(yè)金融，是以貨幣資源和資本資源為媒介，以商業(yè)金融機(jī)構(gòu)為載體的金融資源的開發(fā)與配置。資本資源的開發(fā)主體之一便是商業(yè)銀行，而資本資源開發(fā)過(guò)度也大多是商業(yè)銀行派生存款創(chuàng)造功能過(guò)度使用的結(jié)果。與中央銀行貨幣供應(yīng)量的確定一樣，商業(yè)銀行的派生存款功能也一定有某種客觀規(guī)則，即由特定時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的客觀需求所決定。

在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，很難明確區(qū)分貨幣資源與資本資源的界限，二者的特定情況下會(huì)相互影響與相互轉(zhuǎn)化，也都與商業(yè)銀行行為有著密切的聯(lián)系。資源型經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，貨幣資源和資本資源的合理開發(fā)配置是必要的手段，而這兩者最終都要通過(guò)商業(yè)金融對(duì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)產(chǎn)生作用。資本的效率，體現(xiàn)了企業(yè)的效率，也體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的效率。商業(yè)金融對(duì)貨幣資源與資本資源的合理運(yùn)用，最終會(huì)體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的效率要素。無(wú)論是利率政策、信貸政策，還是作為上層建筑的法律法規(guī)，最終必須通過(guò)商業(yè)金融才能傳導(dǎo)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)，提升經(jīng)濟(jì)效率。而財(cái)政制度與金融制度的協(xié)調(diào)，必須要有統(tǒng)一的著力點(diǎn)，才能最終使各自作用力形成合力，實(shí)現(xiàn)最大的功效，商業(yè)金融無(wú)疑是最好的選擇。

財(cái)政制度和金融制度的建立都有各自的行為邊界，財(cái)政通過(guò)對(duì)商業(yè)金融提供獎(jiǎng)懲和鼓勵(lì)機(jī)制，利用商業(yè)金融內(nèi)在逐利的本質(zhì)屬性，實(shí)現(xiàn)財(cái)政對(duì)公平機(jī)制的需求。金融資源是可以通過(guò)自身資源的配置進(jìn)而配置其他一切資源的特殊資源，通過(guò)金融制度資源的開發(fā)與配置，利用商業(yè)金融的特殊屬性來(lái)配置其他如人力、信息、科技等社會(huì)資源和自然資源，使得各種資源流向有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向，有利于經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的軌道上來(lái)，最終實(shí)現(xiàn)資源型經(jīng)濟(jì)的成功轉(zhuǎn)型。

五、金融制度與財(cái)政制度協(xié)調(diào)的目標(biāo)：可持續(xù)發(fā)展

金融制度與財(cái)政制度的協(xié)調(diào)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，也是資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的路徑。資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的目的，是通過(guò)重新構(gòu)建租金分配體系，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，與金融制度與財(cái)政制度協(xié)調(diào)目標(biāo)不謀而合。

對(duì)世界主要國(guó)家發(fā)展模式的討論可見，人為再造經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式（以日本與東南亞國(guó)家為例）相比自然演進(jìn)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式（以西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家為例）用了更短的時(shí)間實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的飛速增長(zhǎng)，這其中最重要的因素，便是政府的干預(yù)。金融發(fā)展理論與新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，是政府干預(yù)的理論支撐。然而，日本與東南亞國(guó)家發(fā)展后期經(jīng)濟(jì)危機(jī)的頻發(fā)，歸根結(jié)底，是社會(huì)資源配置不協(xié)調(diào)所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)發(fā)展畸形的后果。

金融資源理論主張政府的適度干預(yù)，他認(rèn)為，政府的適度干預(yù)，可以矯正或控制社會(huì)資源配置中的效應(yīng)功能逆轉(zhuǎn)問題，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源效應(yīng)功能的相互提升。政府干預(yù)的方式，有直接的行政指令，也可以利用政策引導(dǎo)方式將政策傳導(dǎo)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)，在這當(dāng)中，離不開財(cái)政制度，更離不開金融制度。一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常運(yùn)行，需要各經(jīng)濟(jì)要素的協(xié)調(diào)配合，而運(yùn)行的效率，取決于各要素配合的協(xié)調(diào)程度。這里所說(shuō)的經(jīng)濟(jì)要素包括：勞動(dòng)力（人力資源）、勞動(dòng)對(duì)象（自然資源與社會(huì)資源）、勞動(dòng)手段（技術(shù)資源）和將三者聯(lián)系起來(lái)的各種制度資源。利用財(cái)政制度與金融制度各自的功能優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)功能的強(qiáng)化與互補(bǔ)，弱化效用功能的逆轉(zhuǎn)。對(duì)財(cái)富存量與增量的調(diào)節(jié)，是財(cái)政制度與金融制度的本質(zhì)屬性，而由此形成的租金分配體系，通過(guò)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化，不僅能夠降低由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的固化堆積最終演化為經(jīng)濟(jì)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)概率，而且可以阻止資源型經(jīng)濟(jì)惡化走入“資源詛咒”陷阱的發(fā)生，更為重要的是對(duì)社會(huì)資源的重新配置能夠提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)進(jìn)步的速度，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

可持續(xù)發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、開放的發(fā)展過(guò)程，是一個(gè)理念，并不是某種存置的狀態(tài)。因此，財(cái)政金融協(xié)調(diào)的過(guò)程，也必然是一個(gè)歷史的、動(dòng)態(tài)的、開放的發(fā)展過(guò)程，是一個(gè)時(shí)刻圍繞可持續(xù)發(fā)展不同階段不斷發(fā)展與創(chuàng)新的過(guò)程。“當(dāng)期發(fā)揮良性作用的金融制度是前期金融資源（金融制度）重新開發(fā)和配置的延伸結(jié)果，只要這一制度對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是適應(yīng)的，它就不可能、也沒有必要再次被作為金融資源來(lái)重新開發(fā)和配置；只有對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)的金融制度或它本身的某些變態(tài)要素才是需要摒棄后重新開發(fā)和配置的內(nèi)容——這時(shí)候的金融制度才可能復(fù)歸它金融資源的自然屬性。”②與此相類似，財(cái)政制度的開發(fā)與調(diào)整，也是一個(gè)不斷調(diào)整的過(guò)程，二者的開發(fā)與配置，要以可持續(xù)發(fā)展作為終究目標(biāo)。

注釋：

①白欽先.從傳統(tǒng)金融觀到現(xiàn)代金融觀的變遷——百年金融變遷與金融理論創(chuàng)新的探索[D].第三屆中國(guó)金融論壇論文集，2004.

②崔滿紅.金融資源理論[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2002.

參考文獻(xiàn)：

[1]崔滿紅.金融資源理論[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2002.

[2]白欽先.從傳統(tǒng)金融觀到現(xiàn)代金融觀的變遷——百年金融變遷與金融理論創(chuàng)新的探索[D].第三屆中國(guó)金融論壇論文集，2004.

第8篇：行政制度的作用范文

一、建立現(xiàn)代財(cái)政制度面臨的困惑

2013年中央提出建立現(xiàn)代財(cái)政制度，凸顯出我國(guó)財(cái)政現(xiàn)代化對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要意義。然而，在建立現(xiàn)代財(cái)政制度實(shí)踐中也存在一些困惑。

（一）認(rèn)知上的不統(tǒng)一

自中央提出建立現(xiàn)代財(cái)政制度以來(lái)，理論界圍繞著現(xiàn)代財(cái)政展開了討論，但討論結(jié)果在聚焦于現(xiàn)代?收制度、現(xiàn)代預(yù)算制度和現(xiàn)代政府間財(cái)政關(guān)系的同時(shí)，卻在更大范圍內(nèi)引出了對(duì)財(cái)政的紛爭(zhēng)。紛爭(zhēng)主要反映了自國(guó)家分配論后，理論界對(duì)財(cái)政本質(zhì)、屬性等基本理論問題的界定出現(xiàn)的分歧，尤其是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式弊端的不斷顯現(xiàn)，這種分歧正在擴(kuò)大。而從我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情看，一方面，對(duì)中高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需求依然迫切，還需借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式發(fā)展經(jīng)濟(jì)；另一方面，價(jià)值觀缺失、環(huán)境污染等公共危機(jī)的不斷累加，又亟需從公共治理、倫理規(guī)范等角度對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)行修正。從國(guó)家治理角度來(lái)勾勒現(xiàn)代財(cái)政制度框架，對(duì)財(cái)政理論界來(lái)說(shuō)，不失是一種折衷辦法。但就財(cái)政紛爭(zhēng)而言，這種折衷顯然不夠，財(cái)政定位模糊不清，既無(wú)法解決財(cái)政一直關(guān)注的傳統(tǒng)問題，也無(wú)法全面闡明財(cái)政與國(guó)家治理間的現(xiàn)代關(guān)系，這也是為什么自2013年底中央提出現(xiàn)代財(cái)政制度以來(lái)，理論界的討論卻不盡如人意。

而且，現(xiàn)今更為棘手的一個(gè)問題是如何實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政研究與現(xiàn)代財(cái)政討論的有效對(duì)接，雖然對(duì)公共財(cái)政與現(xiàn)代財(cái)政的關(guān)系，筆者進(jìn)行了深入分析，并認(rèn)為從長(zhǎng)遠(yuǎn)看現(xiàn)代財(cái)政改革有助于理解財(cái)政的公共性本質(zhì)，但這畢竟也只是一家之言，還需經(jīng)過(guò)理論界的深入討論建立起公共財(cái)政與現(xiàn)代財(cái)政間的邏輯關(guān)聯(lián)。

（二）中央與地方的實(shí)踐分歧

中央與地方政府對(duì)待現(xiàn)代財(cái)政的實(shí)踐態(tài)度，同中央與地方在財(cái)政收支上的配置變化有直接關(guān)系。建國(guó)初期，統(tǒng)收統(tǒng)支體制保證了中央政府的穩(wěn)定財(cái)源，1953～1957年，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重平均為78%。1958年，財(cái)政體制進(jìn)行調(diào)整，新體制下中央與地方在財(cái)政收入上的配置比例仍維持在80%和20%，但在財(cái)政支出上的配置比例從之前的73%和27%變化為44%和56%，地方收支缺口的突然放大促使財(cái)政體制于1959年繼續(xù)調(diào)整，中央與地方的收入配置也隨之變?yōu)?4%和76%。1959～1979年，中央以平均23%的財(cái)政收入負(fù)擔(dān)平均54%的財(cái)政支出的嘗試，并未換來(lái)穩(wěn)定的高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這一時(shí)期全國(guó)財(cái)政收入的平均增速為7.2%，最高時(shí)達(dá)到45.8%，最低時(shí)甚至為-37.8%。1980～1993年間中央財(cái)政支出平均占比下降到40%，相比所獲財(cái)政收入平均占比提高到32%，中央收支倒掛情況有所改觀，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)開始雙位數(shù)增長(zhǎng)。可反觀財(cái)政，長(zhǎng)期包干制下，事權(quán)下放所導(dǎo)致的全國(guó)財(cái)政收支萎縮以及經(jīng)營(yíng)企業(yè)之利所導(dǎo)致的稅外之費(fèi)的不斷放大，嚴(yán)重影響了財(cái)政整體運(yùn)行質(zhì)量。1993年，全國(guó)財(cái)政收入占GDP比重下滑至12.3%，這與我國(guó)人口、面積的體量極不相稱，分稅制改革勢(shì)在必行。

從效果上看，分稅制有效提高了兩個(gè)比重，但同時(shí)卻延續(xù)了包干制下中央與地方財(cái)政收支配置關(guān)系的變化情況。1994～2012年，中央財(cái)政收入平均占比繼續(xù)放大到52%，財(cái)政支出平均占比繼續(xù)下降到26%，收支倒掛的主體由中央政府反轉(zhuǎn)為地方政府。而且，與分稅制同步進(jìn)行的還有現(xiàn)代企業(yè)制度改革，“政企分開”的改革要求割斷了地方政府與經(jīng)營(yíng)性企業(yè)間的直接利益鏈接，客觀上加重了地方政府收支倒掛的局面。故在分稅制不斷深化的過(guò)程中，財(cái)政狀況趨于好轉(zhuǎn)的中央政府越來(lái)越強(qiáng)調(diào)財(cái)政運(yùn)行的規(guī)范性和民生性，而財(cái)政狀況轉(zhuǎn)而惡化的地方政府則聚焦于獲取財(cái)政收入，并在實(shí)踐過(guò)程中逐漸固化到經(jīng)營(yíng)土地和債務(wù)融資上來(lái)。

基于這種認(rèn)識(shí)，可以說(shuō)2013年底提出的現(xiàn)代財(cái)政制度，某種程度上加劇了中央與地方政府不同的財(cái)政運(yùn)行趨向。面對(duì)國(guó)內(nèi)外錯(cuò)綜復(fù)雜的發(fā)展態(tài)勢(shì)，中央政府需要財(cái)政運(yùn)行更加規(guī)范、民生、多元和有效，而這本身就給地方政府帶來(lái)了更大的財(cái)政壓力。

（三）系統(tǒng)性要求與漸進(jìn)式改革相矛盾

縱覽改革開放以來(lái)的財(cái)稅改革措施，包干制改革以利益出讓為名將經(jīng)營(yíng)權(quán)和經(jīng)濟(jì)權(quán)下放，擴(kuò)大了我國(guó)經(jīng)濟(jì)主體范圍，這雖有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但在下放過(guò)程中也造成財(cái)政運(yùn)行的非規(guī)范化，如包干形式多樣化、地方政府間非規(guī)范財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)等；隨后的分稅制改革和積極財(cái)政政策的實(shí)施，在財(cái)政制度規(guī)范化方面有所建樹，但又因財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付非均等化、財(cái)政運(yùn)行GDP單一考量等原因，使我國(guó)財(cái)政在未能解決個(gè)體追求經(jīng)濟(jì)利益與整體實(shí)現(xiàn)平衡穩(wěn)定間矛盾的同時(shí)，又產(chǎn)生出中央政府與地方政府、生產(chǎn)與分配、供給與需求等新矛盾，進(jìn)而誘發(fā)土地財(cái)政、稅費(fèi)并立等非規(guī)范操作。進(jìn)入21世紀(jì)，財(cái)稅改革集中于預(yù)算方面，力圖通過(guò)預(yù)算制度的規(guī)范化來(lái)提升財(cái)政整體的規(guī)范化，以增強(qiáng)財(cái)政支撐社會(huì)經(jīng)濟(jì)尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，但從效果上看并未改變財(cái)政制度規(guī)范化與非規(guī)范化并存的局面。

從財(cái)稅主體―政府與公眾的視角來(lái)看漸進(jìn)式改革的這一缺陷，有一定緣由：從政府視角看，漸進(jìn)式改革容易形成固化的部門和地區(qū)財(cái)稅利益，從而使后續(xù)財(cái)稅改革措施受到既得利益集團(tuán)的阻撓。漸進(jìn)式改革進(jìn)程越長(zhǎng)，這種阻力越大，反過(guò)來(lái)漸進(jìn)式改革的速度就變得越慢，利益固化成為漸進(jìn)式改革最大的障礙；從公眾視角看，漸進(jìn)式改革使個(gè)體對(duì)財(cái)稅改革的整體規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)缺乏清晰認(rèn)識(shí)，從而更在意短期利益，愿以公共責(zé)任缺失為代價(jià)換取靈活的非規(guī)范財(cái)稅政策。故集理論與實(shí)踐創(chuàng)新于一身的現(xiàn)代財(cái)政制度雖與當(dāng)前國(guó)內(nèi)外態(tài)勢(shì)、財(cái)政自身發(fā)展相契合，但其系統(tǒng)性要求卻與漸進(jìn)式改革內(nèi)在的維持現(xiàn)狀張力相抵觸，建立難度自然很大。

二、破解困惑的具體建議

2015年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，要加大積極財(cái)政政策力度，階段性提高財(cái)政赤字率，并保障政府應(yīng)該承擔(dān)的支出責(zé)任。與此同時(shí)，亞投行在美聯(lián)儲(chǔ)加息的背景下正式成立，標(biāo)志著全球迎來(lái)了首個(gè)由中國(guó)倡議設(shè)立的多邊金融機(jī)構(gòu)。這一系列重大事例的發(fā)生都折射出我國(guó)當(dāng)前發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇正在加速。基于此，我們亟需一個(gè)運(yùn)行更趨完善的現(xiàn)代財(cái)政作為堅(jiān)實(shí)后盾。那么，如何在2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度，筆者以為，可從以下幾方面重點(diǎn)突破。

（一）深化財(cái)稅改革

就建立現(xiàn)代財(cái)政制度而言，以實(shí)踐推改革，以改革促發(fā)展，是一條有效的建設(shè)途徑。事實(shí)亦如此，自2013年底中央提出現(xiàn)代財(cái)政以來(lái)，財(cái)稅方面的改革陡然加速，預(yù)算法修訂、營(yíng)改增、消費(fèi)稅與資源稅調(diào)整以及環(huán)境稅、房地產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅的改革預(yù)期等，既吸引了社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注，也在無(wú)形中推動(dòng)著我國(guó)財(cái)政理論的創(chuàng)新與發(fā)展。從2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度的目標(biāo)出發(fā)，今后幾年的財(cái)稅改革應(yīng)側(cè)重以下方面：

1. 調(diào)整中央與地方事權(quán)。一是理論和實(shí)踐層面上都要重視事權(quán)歸屬問題，變“以收定支”為“收支同等重要”；二是細(xì)分公共品或服務(wù)的實(shí)踐類型，尤其是中央政府擔(dān)責(zé)的全國(guó)性公共品或服務(wù)的范圍要界定清楚，并以此為依據(jù)，放大中央政府事權(quán)，使中央政府在實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧可持續(xù)發(fā)展、形成全國(guó)統(tǒng)一有序市場(chǎng)、促進(jìn)公平正義等公共倫理觀方面發(fā)揮主體作用。同時(shí)，這也能有效緩解地方政府的支出壓力，改善地方政府的財(cái)政狀況，促使地方政府在財(cái)政現(xiàn)代化進(jìn)程中認(rèn)同更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的財(cái)稅改革目標(biāo)；三是進(jìn)一步改進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，控制財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，降低返還性、專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付比例，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付專注于彌補(bǔ)地區(qū)財(cái)力差異。

2. 規(guī)范財(cái)政體制。財(cái)政體制的規(guī)范性是自分稅制以來(lái)就在追求的改革目標(biāo)，但實(shí)際效果主要集中于宏觀調(diào)控、財(cái)權(quán)劃分和預(yù)算監(jiān)管等內(nèi)容，從建立現(xiàn)代財(cái)政制度出發(fā)還需做到：一是實(shí)現(xiàn)法治財(cái)政。依法理財(cái)是財(cái)政實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基本前提，也就是說(shuō)，沒有健全的財(cái)政法律框架，效率再高的財(cái)政體制也不能稱之為現(xiàn)代財(cái)政。這一點(diǎn)在以往的財(cái)政運(yùn)行過(guò)程中經(jīng)常被政府事務(wù)的靈活性所取代，應(yīng)以此次建立現(xiàn)代財(cái)政制度為契機(jī)加以糾正，使我國(guó)在憲法、財(cái)政基本法和財(cái)政行政法規(guī)規(guī)章三個(gè)層次上的法律建設(shè)都得到提升。另外，還要嚴(yán)格規(guī)范地方財(cái)政立法，在保持地方一定自主權(quán)的同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管；二是稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整。改革開放以來(lái)，我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)已經(jīng)歷過(guò)數(shù)次大的調(diào)整，一些主要稅種的調(diào)整更是不曾間斷，但即便如此，若從現(xiàn)代財(cái)政的要求出發(fā)，現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)必須再有大的調(diào)整。而且，現(xiàn)行稅種的數(shù)量不足使中央政府集中財(cái)力、改進(jìn)收入劃分的努力總是變成對(duì)地方財(cái)力的擠壓，這也是地方財(cái)政非規(guī)范收入不斷放大的重要原因。故應(yīng)加快開征財(cái)產(chǎn)稅類稅種，調(diào)整現(xiàn)行所得稅類稅種，擴(kuò)大直接稅征收范圍和收入比例，綜合個(gè)體收入、消費(fèi)和財(cái)產(chǎn)能力分?jǐn)偠愗?fù)，在實(shí)踐社會(huì)公平的同時(shí)擴(kuò)大稅源，盡早建立起中央與地方兩級(jí)穩(wěn)定的稅源結(jié)構(gòu)。

3. 深化預(yù)算制度。2000年以來(lái)的我國(guó)財(cái)稅改革主要集中在預(yù)算制度方面，部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)和收支分類改革的相繼開展，強(qiáng)化了預(yù)算管理所應(yīng)發(fā)揮的計(jì)劃、協(xié)商和監(jiān)管功能，但作為要建立的現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，現(xiàn)行預(yù)算制度還需從以下幾點(diǎn)出發(fā)深化改革：一是提升預(yù)算高度與重要性。大力宣傳和普及預(yù)算理念，使年度預(yù)算工作成為立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、社會(huì)中介組織和公眾共同關(guān)注的頭等大事；二是規(guī)范復(fù)式預(yù)算體系。1995年執(zhí)行的《預(yù)算法》中確定的包括公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算等在內(nèi)的復(fù)式預(yù)算體系依舊具有現(xiàn)實(shí)意義，若能突破地方和部門利益，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)范編制并公開國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算等，那就為將全部政府收支納入預(yù)算監(jiān)管奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；三是清晰預(yù)算周期各環(huán)節(jié)要求。完整的現(xiàn)代預(yù)算一個(gè)周期涉及編制、審核、執(zhí)行和決算四個(gè)環(huán)節(jié)，現(xiàn)代預(yù)算編制要求精確細(xì)化，預(yù)算審核要求獨(dú)立求疑，預(yù)算執(zhí)行要求及時(shí)規(guī)范，預(yù)算決算要求公開績(jī)效，應(yīng)對(duì)照這些具體要求，對(duì)我國(guó)預(yù)算周期各環(huán)節(jié)存在的突出問題抓緊糾正，特別是預(yù)算審核與預(yù)算執(zhí)行重疊的問題，要予以重視及早解決。

4. 革新財(cái)政行為考量。財(cái)稅改革還需注重對(duì)財(cái)政行為考量的革新，畢竟，對(duì)各級(jí)地方政府而言，實(shí)踐上需要具體的考量指標(biāo)體系，上一級(jí)政府對(duì)本級(jí)政府工作績(jī)效的評(píng)價(jià)也需要具體的考量指標(biāo)體系。各級(jí)政府應(yīng)圍繞創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享發(fā)展理念，積極革新財(cái)政行為考量指標(biāo)體系，使我國(guó)財(cái)政的現(xiàn)代化之路持續(xù)進(jìn)行下去。

（二）加強(qiáng)理論研究

1. 財(cái)政學(xué)科的定位。公共財(cái)政論下的財(cái)政學(xué)科是應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)分支之一，這與20世紀(jì)90年代我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需求相一致，但若與十八屆三中全會(huì)提出的“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的要求相比，這一學(xué)科定位就顯得有些狹窄了。再加之國(guó)家分配論的研究傳統(tǒng)，對(duì)財(cái)政學(xué)科的跨學(xué)科定位之爭(zhēng)也就在情理之中了。不過(guò)，就規(guī)范的理論研究而言，財(cái)政學(xué)科要跨的學(xué)科有哪些、這些學(xué)科圍繞財(cái)政的交叉點(diǎn)在哪、跨學(xué)科下的?政理論框架是怎樣的等問題都很空洞，需要下大力氣展開研究，以豐富財(cái)政的跨學(xué)科理論內(nèi)容。

2. 跨學(xué)科下財(cái)政本質(zhì)、屬性與職能的界定。相應(yīng)地，跨學(xué)科視角下的財(cái)政本質(zhì)、屬性與職能等基本理論問題也應(yīng)重新界定。若交叉其它學(xué)科對(duì)政府財(cái)政行為的認(rèn)識(shí)，那財(cái)政本質(zhì)是否還可概括為公共財(cái)政論、超出經(jīng)濟(jì)范疇的財(cái)政又該具有哪些屬性，以及滿足國(guó)家治理要求的財(cái)政用什么職能體系，來(lái)替代馬斯格雷夫的三職能論，都需要我國(guó)財(cái)政理論界反復(fù)討論、集思廣益，從而為現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)提供較為統(tǒng)一的認(rèn)知基礎(chǔ)。

3. 與國(guó)家分配理論、公共財(cái)政理論的銜接。巧合的是，若用現(xiàn)代財(cái)政引發(fā)的跨學(xué)科視角重新審視國(guó)家分配與公共財(cái)政之爭(zhēng)，會(huì)發(fā)現(xiàn)兩者間的聯(lián)系大過(guò)相互的分歧，這也說(shuō)明圍繞現(xiàn)代財(cái)政展開的理論創(chuàng)新具有很強(qiáng)的融合性。這一理論創(chuàng)新過(guò)程不是要否定以往的財(cái)政理論，而是循著建國(guó)以來(lái)的現(xiàn)代化之路實(shí)現(xiàn)不同階段財(cái)政理論間的繼承與發(fā)展。尤其是對(duì)公共財(cái)政理論而言，它對(duì)理性個(gè)體的主體權(quán)利申張，對(duì)形成有限政府、責(zé)任政府、績(jī)效政府和法治政府功不可沒，并將繼續(xù)在未來(lái)的財(cái)政現(xiàn)代化之路上發(fā)揮重要作用。

第9篇：行政制度的作用范文

一段時(shí)間來(lái)，決策層對(duì)推進(jìn)戶籍制度改革屢有表態(tài)，和民間“加速戶籍改革”的愿望相呼應(yīng)。事實(shí)上，多年來(lái)輿論呼吁不斷，政策層面也作出了漸進(jìn)式的調(diào)整。現(xiàn)在最應(yīng)關(guān)注的問題，不是該不該加速，而是如何加速。

從剝離“附著利益”入手

目前的戶籍制度，主要是行政審批人口遷移的“戶口遷移調(diào)控制度”。它是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制外加給中國(guó)戶籍制度的，而不是古今中外各國(guó)戶籍制度所普遍固有的。因此，亟待改革的不是戶籍制度本身，而是社會(huì)管理各領(lǐng)域?yàn)E用戶籍制度配置社會(huì)資源、分配社會(huì)權(quán)益的諸多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度遺存。這些遺存，盡管因30年改革而使范圍大幅縮小，但其負(fù)而作用也許更大，更成為當(dāng)今中國(guó)社會(huì)不公平、不安定的最大宿主。

要全面加速和諧社會(huì)建設(shè)，讓全體公民有尊嚴(yán)地生存、公平地發(fā)展，就必須全面加速遷移調(diào)控制度變革，順便解放戶籍制度，而不是眉毛胡子一把抓地“改革戶籍制度”。

不少探討者說(shuō)，涉及戶籍的諸多不公平始于1958年的《戶口登記條例》，這是一個(gè)歷史的誤會(huì)。規(guī)定公民遷移應(yīng)當(dāng)?shù)怯洸]有錯(cuò)，及時(shí)登記住址等基本信息才能有效支撐公民的生產(chǎn)和生活、社會(huì)的服務(wù)與管理；規(guī)定遷移登記需要憑勞動(dòng)、人事、教育等部門相應(yīng)證件也沒錯(cuò)，因?yàn)橐月殬I(yè)等決定居留資格是古今中外各國(guó)通行的做法。

涉及戶口的社會(huì)問題，產(chǎn)生于1953年4月17日政務(wù)院的《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》，該指示把未經(jīng)政府招工而自流進(jìn)城的農(nóng)民認(rèn)作“盲流”而多方阻攔，從而拉開了政府以行政手段單方向疏散人口的“限制城市化”政策。隨后的“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度，依據(jù)居民戶口是農(nóng)業(yè)戶還是非農(nóng)業(yè)戶等屬性來(lái)分配生產(chǎn)、生活資料，形成了“戶口捆綁權(quán)益”的特殊格局。

真正的戶籍制度，是依法搜集、確認(rèn)、提供本國(guó)住戶居民的身份、住址、親屬等人口基本信息的國(guó)家行政制度。戶籍制度是古今中外各國(guó)都有的基礎(chǔ)行政制度，它所管理的住戶人口基本信息，是個(gè)人生活、群體生產(chǎn)、社會(huì)服務(wù)、行政管理、刑事司法的前提與基礎(chǔ)，但其本身并不具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，也不具有決定人們經(jīng)濟(jì)、文化甚至政治權(quán)益的功能。

據(jù)戶籍身份分配社會(huì)資源和社會(huì)權(quán)益的“捆綁銷售”，才是涉及戶口的一系列不公平社會(huì)現(xiàn)象的產(chǎn)生根源。不剝離捆綁在戶口上的利益關(guān)系而進(jìn)行所謂的“戶籍改革”，或者是隔靴撓癢，或者是舍本逐末，甚至是飲鴆止渴。公共財(cái)政改革是核心

與戶口相關(guān)的社會(huì)不公平現(xiàn)象一度很多。1988年有人撰文總結(jié)說(shuō)，與城鎮(zhèn)居民相比，中國(guó)農(nóng)民在六個(gè)方面48個(gè)項(xiàng)目上處于不平等地位。改革30年之后，這類現(xiàn)象的數(shù)量大幅度減少，目前主要存在于文教衛(wèi)生、勞動(dòng)人事、住房領(lǐng)域和包括養(yǎng)老、救濟(jì)、撫恤等方面的社會(huì)保障領(lǐng)域。

因此，類似“休克療法”“等待發(fā)展”“打包出售”等戶籍改革思路并不能真正緩和矛盾，建議采取“分進(jìn)合擊”的思路進(jìn)行改革。

具體而言，首先應(yīng)整體籌劃，抓住“給不同戶口捆綁不同利益”的總病根，用“完善公共財(cái)政體系，推進(jìn)公共服務(wù)均等化”的方式進(jìn)行改革；其次，設(shè)計(jì)分頭實(shí)施的路線圖，不再找戶口“算總賬”，而是推動(dòng)躲藏在戶口背后的各個(gè)領(lǐng)域直接改革，微觀上滿足公民的合法需求，宏觀上實(shí)現(xiàn)消除地域歧視的法律規(guī)范；第三，制定穩(wěn)步推進(jìn)的時(shí)間表，尊重群眾呼聲，存在涉及戶口的社會(huì)不公的各領(lǐng)域，都應(yīng)規(guī)劃好具體改革步驟。

與此同時(shí)，還應(yīng)充分發(fā)揮公眾、媒體、學(xué)界、政界四方面的合力，以民主政治、依法治國(guó)的方式，力促盡快實(shí)現(xiàn)建成和諧社會(huì)的總目標(biāo)。

一些關(guān)注甚至探討戶籍改革的人，喜歡把改革相對(duì)遲緩的原因歸結(jié)為“既得利益者”阻撓改革，這其實(shí)是霧里看花所形成的誤會(huì)。至今捆綁在戶口上的這些利益，確實(shí)具有廣泛性和多樣性，但改革進(jìn)程并不決定于相關(guān)部門、單位、人員是否勤政、廉政，而決定于如何合理處理這些利益關(guān)系，也就是公共財(cái)政民主化、科學(xué)化的問題。

任何公共服務(wù)與社會(huì)管理變革，只要不變革公共財(cái)政制度，就不可能成功。具體如何改，可以涉及戶口的教育不公為例說(shuō)明。

首先，應(yīng)依法規(guī)范公共財(cái)政支付與公眾自身支付的關(guān)系。例如，某個(gè)中小學(xué)生某年讀書全部支出中，公共財(cái)政支出多少、學(xué)生家庭繳納多少，財(cái)政制度并沒有明確規(guī)定。按理，某學(xué)生從一個(gè)學(xué)校轉(zhuǎn)入另一個(gè)學(xué)校讀書，這兩部分費(fèi)用自動(dòng)轉(zhuǎn)移到該校是公平且可行的。但現(xiàn)實(shí)正相反，由于不區(qū)分政府支出與公眾自身支出，我們經(jīng)常讀錯(cuò)“國(guó)際慣例”，例如把“國(guó)民義務(wù)教育”錯(cuò)讀為“國(guó)民義務(wù)”而忘了“國(guó)家義務(wù)”，再如把“就近入學(xué)”錯(cuò)讀為“禁止擇校”，而忘了“為公民提供就近入學(xué)的條件”的政府責(zé)任。

其次，應(yīng)科學(xué)范定中央財(cái)政與地方財(cái)政關(guān)系。例如，甲省學(xué)生到乙省上中小學(xué)，現(xiàn)實(shí)中，在兩地教育資源均緊缺的情況下，教育資源重新分配困難重重。這一問題應(yīng)當(dāng)用科學(xué)合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決，即把中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)撥付給該生的全部教育經(jīng)費(fèi)，從甲省轉(zhuǎn)移到乙省，絕不應(yīng)限制學(xué)生的就學(xué)自由。

第三，應(yīng)科學(xué)范定本地財(cái)政收入與支出的關(guān)系。例如，中原某城市搞“戶籍改革”，才一兩年便新增了幾十萬(wàn)中小學(xué)生，這些學(xué)生及其陪同家長(zhǎng)在該市生活，肯定是直接刺激了該市經(jīng)濟(jì)、增加了該市收入的。由此便可科學(xué)計(jì)算然后依法規(guī)定，把替政府收錢的部門所多收的錢轉(zhuǎn)移到教育部門，作為相應(yīng)增加的教育經(jīng)費(fèi)，減少教育部門因開支增加而帶來(lái)的壓力，避免因此讓戶籍改革“卡殼”。

加速“公共服務(wù)均等化”

現(xiàn)實(shí)中，不同地區(qū)的發(fā)展水平不同，居民享有的社會(huì)資源、社會(huì)權(quán)益自然也就不同，涉及戶口的“地區(qū)差別”“城鄉(xiāng)差別”等不公平似乎不可避免。拿北京與四川比，四川的中學(xué)生之所以千方百計(jì)到北京讀高中，最關(guān)鍵問題是在北京考人較好大學(xué)的幾率比四川大。高考移民這樣的難題真的就很難解決甚至無(wú)法解決?答案是否定的。

最近有全國(guó)“兩會(huì)”代表提出議案，要求國(guó)家禁止各地自行出卷組織高考，那就回到了以往全國(guó)一張卷狀態(tài)，其實(shí)大可不必。可以考慮用均衡各個(gè)大學(xué)的錄取率的方式來(lái)解決這一問題。如果能做到按考生比例來(lái)確定錄取率，做到高考資源分配的公平，客觀上也能減輕戶籍的壓力。

從表面看，從教育到就業(yè)，從醫(yī)療到撫恤，從吃飯到住房，幾乎所有公共服務(wù)領(lǐng)域，都存在著涉及戶口的不公平。這些問題很大程度上也源于對(duì)人口進(jìn)行“分層、分類計(jì)劃管理”的方式導(dǎo)致的公共服務(wù)不均等。

例如，全國(guó)人口被分成農(nóng)民、市民、工人、干部、高級(jí)干部五個(gè)層級(jí)，各自享受不同的公共財(cái)政、公共服務(wù)，技校畢業(yè)只能當(dāng)工人，工人工資最高也不過(guò)一個(gè)正科級(jí)公務(wù)員的水平。那么，誰(shuí)還愿意讀職業(yè)技術(shù)學(xué)院?

又如，公務(wù)員很難考，但進(jìn)門之后就不會(huì)有企事業(yè)單位職工那樣多的績(jī)效考核和高淘汰率，誰(shuí)不想考公務(wù)員?