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關鍵詞：市政工程；管線綜合規劃； 管位
近20 年來，我國城市獲得了前所未有的發展，所需各類市政管線必將日漸增多，且未能和道路同步施工，城市道路二次開挖現象非常嚴重，不但影響人們的日常生活，造成交通堵塞，也造成了人力、物力、財力的浪費。如何宏觀控制及管理市政管線一直是困擾設計單位和業主的難題。
1、3種道路形式的管位布置
目前城市道路較典型的有 3 種（ 24 m、42 m 和60 m 寬） ， 其中 24 m 寬道路只有車行道和人行道，無快、慢車道之分； 而 42 m 寬道路有快、慢車道及人行道之分； 60 m 寬道路分快、慢車道及人行道， 且中間分隔帶較寬。5城市工程管線綜合規劃規范6（ GB50289―89） （ 以下簡稱5規范6） 規定： 道路紅線寬度超過 30 m 的城市干道宜兩側布置給水配水管線和燃氣配氣管線； 道路紅線超過 50 m 的道路城市干道應在道路兩側布置排水管線。筆者通過工程實踐及進行經濟比較后建議 45 m 以下道路不必分兩側設給水及燃氣管線， 這一方面是為了減少管線數量， 另一方面分兩側設給水及燃氣管線雖然避免了管道橫穿道路， 使街坊預留管投資減少， 但卻造成主管投資增加， 其綜合造價至少增加 20% ， 同時使管道的管理維修負擔增加。因此， 前兩種形式道路宜單側布置管線， 而后一種形式道路應采用雙管線布置。
1.1、24 m 寬道路
24 m 寬道路的管位布置見圖 1。
圖 1 24 m 寬道路管位布置圖
由于雨、污水管管徑較大且埋深較深， 故將其布置于車行道下， 又遵循江南一帶城市的習慣做法（ 雨水管布置于道路的西、北側， 污水管布置于道路的東、南側） ， 將雨水管定位于離道路中心線西、北側2. 0 m 的位置， 而污水管設置于離道路中心線東、南側 2. 0 m 的位置。給水管管徑小、埋深淺且是壓力管道， 檢修頻率高， 一般設于人行道下且便于消火栓的設置， 因此將給水管布置于距人行道側 2. 0 m 的位置。由于通訊公司較多， 又有各自的電信管， 若各走各的管位勢必使管線綜合規劃與管理更為復雜。筆者通過借鑒某些工程實踐經驗認為， 既然電訊管及有線電視管線均為傳輸信號之用， 埋深均較淺， 因此將所有電訊管和有線電視做成小管溝形式，見圖 2
圖 2 電信及有線電視管溝做法
設計綜合電訊管溝前， 各電信及有線電視主管部門應協調好資金、管理等有關事項， 并預測各部門所需孔數。若 4 孔數不夠則可將管溝加大尺寸， 但一般將管溝寬度控制在1. 5 m 以內（ 含基礎寬度） 以便控制管位， 管溝深控制在 0. 60 m 以內（ 含基礎深） ， 管溝覆土按規范取 0. 70 m， 這樣電訊管溝深
1.2、42 m 寬道路
42 m 寬道路布置見圖 3。
圖3 42 m 寬道路管位布置圖
一般業主均不愿將雨、污水管設置于快車道下，而愿設于非機動車道下， 其原因在于下水管易堵塞且需經常清通而影響交通， 若將雨水管分兩根設于慢車道下又會帶來雨、污水管的間距問題。按照上海市5市政排水管道工程施工及驗收規程6（ DBJ 08- 220- 96） 中的同溝槽施工方法， 一般在 4. 5 m 的慢車道才可勉強安排下雨、污管線。另外， 電訊管溝深一般為 1. 3 m， 因此將煤氣管、給水管覆土控制在1. 4 m 左右， 江南一帶大多數城市污水主管埋深均達到甚至超過 6. 0 m， 按/ 大路埋大管0原則， 42 m寬道路的雨、污水管均為主干管， 因此筆者認為應將雨、污水管道安排在快車道下， 另外通過加大管道坡度、提高管道內水流速度來保證管道施工質量以減少管道維修頻率。這樣， 又可將慢車道留給其他管線作通道， 熱力管則設置于中間分隔帶下。
1.3 60 m 寬道路
60 m 寬道路的管位布置見圖 4。
圖 4 60 m 寬道路管位布置圖
這種道路一般為景觀道路， 兩旁建筑均后退道路紅線一定距離， 而將該范圍用作綠化帶。5規范6要求這種道路的給水、排水、燃氣采用雙管線布置。以上管位布置均針對瀝青路面而言， 若路面為水泥板塊白色路面， 為了避免破壞板塊的整體性和板塊受力時造成應力集中而使板塊出現裂縫， 將檢查井布置在板塊正中或齊縫式布置來適當調整管位。
2、管線高程控制
合理安排好各管線平面位置后還應合理控制各管線高程。一般來說， 從上至下管線順序依次為電力管（ 溝） 、電訊管（ 溝） 、煤氣管、給水管、熱力管、雨水管、污水管。電力管（ 溝） 一般深為 1. 2 m 左右， 電訊管溝深為 1. 3 m， 因此將煤氣管、給水管覆土控制在 1. 4 m 左右， 而將雨、污水管覆土控制在 1. 5 m 左右， 即可在高程上使各管線基本相互錯開。若管線在高程上相碰， 則遵守/ 壓力管讓重力管、小管徑讓大管徑、支管讓干管0的原則。
3、管線間距控制
《規范》規定， 一般市政管線之間的最小垂直凈距為 0. 15 m， 個別管線如電力管溝與其他管線最小垂直凈距為 0. 50 m， 這在實際工程操作時很難做到。一般管線凈距> 0 時即可施工， 5上海市排水管
道通用圖6在排水管道之間凈距大于零且小于管道基礎厚度的情況下采用管道混凝土方包加固， 因此在市政管線綜合規劃時， 除電力管線同熱力及燃氣管交叉時最小垂直凈距爭取控制在 0. 5 m 外， 其他
管線綜合規劃時的管線最小垂直凈距> 0 即可。在實際工程設計或施工時有些管線很難避開， 如雨、污管線因受各因素制約而無法相互錯開則做成交叉井形式， 將污水管線直接穿過交叉井， 而雨水管線在井
中斷開（ 見圖 5） 。
對于小管徑壓力管線與重力管線交叉無法避開時， 可采用 4 個 45b彎頭繞開（見圖 6） 。
若該壓力管為給水管且從重力管上方走行而覆土不夠時， 可從排水管下方走， 但給水管須做鋼套管以免水質污染。
1.上海市城市總體規劃(1999-2020)確定的城市發展目標
2001年5月國家批準了上海新的城市總體規劃,到2020年,上海初步建成國際經濟、金融、貿易、航運中心之一,基本確立上海國際經濟中心城市的地位,發揮國際國內兩個扇面輻射轉換的紐帶作用,進一步促進長江三角洲和長江經濟帶的共同發展。為了實現城鄉一體,協調發展,市域城鎮、產業布局與長江三角洲地區城市共同構筑經濟發達、布局合理的城市群,必須形成現代化國際大都市的交通基礎設施的框架。
2.上海城市綜合交通發展規劃
以“三港兩路”建設為重點,建設國際航運中心,建設國際集裝箱樞紐港、亞太地區航空樞紐港、現代化信息港和以高速公路、高速鐵路、骨干航道為構架的水、陸、空交通運輸系統,形成銜接國內外,輻射長江三角洲的快速、便捷的客貨運交通運輸網絡。
市域交通以“兩網”建設為重點,加快大容量城市軌道交通系統的建設,形成市域高速公路網,完善中心城道路網絡;加強對外交通和市內交通的銜接,建設客運樞紐和停車場,充分發揮交通系統的綜合效率;貫徹公共交通優先的城市客運交通基本政策,形成以軌道交通與地面交通密切銜接,各種交通工具協調發展的現代化城市綜合交通體系。
3.交通發展趨勢和戰略目標
市政府2002年4月批準的《上海市城市交通白皮書》,提出了上海交通發展的戰略、目標、任務和措施,它是推進城市交通發展的綱領。城市交通發展面臨四個重大轉變,由注重償還歷史欠帳轉向適度超前,為城市發展提供保障;由注重數量轉向質量與數量并重,提供高質量,高水準的交通服務;由注重建設轉向建管并舉,發揮交通設施的效能;由注重解決城市中心區交通轉向市域交通、重視市域交通對外輻射和銜接、優化交通資源配置。
隨著城市化步伐加快,小汽車進入家庭,交通供需規模擴大,對外交通服務要求提高,上海迫切需要構筑以人性化、捷運化、信息化和生態化為基本特征的國際大都市的一體化交通,以優質、高效、整合的運型交通體系,適應不斷增長的交通需求,全面提升城市綜合競爭力。
4.綜合交通規劃和戰略正在有序實施
城市總體規劃批準以來,市政府加大了規劃實施的力度。以建設樞紐型、功能性、網絡化的現代城市綜合交通體系為重點,加快“三港兩網”的建設,作為上海聯系世界,服務全國的重要載體。上海國際航運中心集裝箱深水港一期工程開始建設,洋山深水港區、東海大橋、海港新城、現代物流園區、滬蘆高速公路等構成的系統工程正在有序開展。浦東國際機場的主體功能正在加強,吞吐能力得到擴大,為了滿足日益增長的客貨運需求,第二期工程正在積極策劃。上海鐵路樞紐功能加強,上海南站正在建設,浦東鐵路已列入十五計劃。市域高速公路建設全面展開,滬嘉瀏、滬青平、同三國道等新線已投入使用。市內交通在實施干道網的基礎上,正在加快中環線等快速道路系統的建設,外環越江隧道和盧浦大橋已投入使用,大連路隧道、復興路隧也將在今明年建成。軌道交通的基本網絡正在一條接一條地開工興建。
二、新一輪的城市發展和交通需求的增長
1.上海新一輪城市發展的新目標
黨的十六大提出了“繼往開來,與時俱進,全面建設小康社會”的戰略目標。21世紀的頭20年,是我國、也是上海進一步發展的重要戰略機遇期。上海八屆黨代會和十二屆人代會提出,根據中央批準的上海新一輪城市總體規劃,到2020年上海要初步建成國際“四個中心”,向世界城市邁進,充分發揮經濟中心城市配置資源的集聚和輻射作用,率先基本實現現代化。2010年上海世博會的申辦成功,是上海新一輪城市發展的發動機,上海的國際化和現代化進程將大大加快。
為了給上海未來發展創造更大的發展空間,新一輪總體規劃批復、實施后,上海市政府又組織編制和批準了上海市城市近期建設規劃(2003-2007)。這個規劃確定的近期建設目標是:以2010年上海舉辦世博會為動力,加快上海的國際化和現代化進程,推動城市能級不斷提升,到2010年舉辦世博會時,上海要構筑國際經濟、金融、貿易、航運中心之一的框架,形成現代化的六大發展體系框架:(1)構筑國際大都市空間體系,加快城鄉一體化發展;(2)構筑新型產業體系,增強產業國際競爭力;(3)構筑社會事業體系,提高人民生活質量;(4)構筑良好生態體系,促進城市可持續發展;(5)構筑都市特色景觀體系,提升城市整體形象;(6)構筑現代化基礎設施體系,增強城市集聚輻射功能。
2.可持續發展的城市空間布局
根據與長江三角洲城鎮協調發展,發展完善城市空間結構和生態空間,合理配置資源和優化人口分布等原則,在總體規劃的基礎上優化城市空間布局,提出了“多心、多軸、開敞與組團式”的城市發展方向,形成以中心城為主體,以高速公路、高速鐵路、軌道交通和高等級航道為依托,結合生態走廊,跳躍式發展的“多心三軸”的空間布局。與周邊城市一體發展,使上海成為長江三角洲城市群的中心城市。
城鎮空間結構——多心:中心城及郊區新城;三軸:滬寧、滬杭、濱江沿海發展主軸,構成市域城鎮發展方向和主體空間。
生態空間結構——五片:佘山-淀山湖片、東灘-橫沙片、顧路-黃樓片、奉城-蘆潮港片和九段沙片特大型城市綜合生態保護區,構成市域內最重要的基礎生態空間;多廊:以市域西部沿油墩港和南部沿黃浦江、大治河的“L”型生態走廊、環崇明島生態走廊為基本骨架和通過城市公共楔形綠地向城區內部滲透的綠色空間。
3.新一輪城市發展的重點
中心城重點發展地區:
高質量建設黃浦江兩岸地帶。以搬遷黃浦大橋與楊浦大橋之間的客貨運碼頭為重點,規劃建設具有休閑、觀光旅游、航運交易、國際客運等功能的城市景觀帶和都市型產業帶。
舊區改造和新區建設。加快建設徐家匯、花木、江灣五角場、真如等市級副中心、各類專業中心和地區級、社區級公共活動中心;完善市級商業中心和商業活動體系;加快內外環線之間大型居住區建設,優化中心城住宅布局。
進一步推進浦東開發。圍繞上海“四個中心”的戰略目標,形成外向型、多功能和現代化城區,建設“一個平臺、三大基地”。陸家嘴金融貿易區成為服務全國、面向世界,體現上海現代服務中心特點的營運平臺,張江高科技園區成為具有世界知名度的高科技園區和創新基地,外高橋保稅區成為上海最重要的國際物流基地,金橋出口加工區成為上海重要的現代制造業基地。
郊區重點發展區域:
郊區城鎮建設要充分發揮規模效益。近期重點發展規模為50-80萬人口的松江、嘉定-安定、臨港新城和一批中心鎮。
建設五大產業基地和三大試點工業園區。構筑以現代制造業基地為標志的高效集聚的新型工業體系。近期重點發展的產業區和工業園區是:浦東微電子產業帶、安亭汽車城、上海化工區、寶鋼鋼鐵基地、臨港綜合經濟開發區等五大產業基地和松江、嘉定、青浦三大試點工業園區。
郊區生態建設。構筑“環、楔、廊、園、林”綠化生態系統框架,郊區生態建設的主要任務是建設以生態、公益林為主的林地。以浦江、南匯、金山、嘉定、橫沙島和崇明大型生態林,郊區環線林帶,黃浦江上游水源涵養林,沿江沿海生態防護林等,形成市域城市森林系統。
大型城市基礎設施建設。以“四個中心”建設為目標,城市建設重心向郊區轉移,建設一批樞紐型重大基礎設施:建設完善浦東國際航空樞紐港、洋山國際集裝箱樞紐港、京滬高速鐵路、浦東鐵路、高速公路網和內河航運網等。
4.交通需求新態勢
新一輪的城市發展,帶來了城市功能的提升完善,經濟、生產力的進一步集聚,城市人口和用地的擴大,地區間經濟活動和交通聯系的增強,城市交通出行范圍擴大和總量增加,交通可達性和服務水平的提升,引發了新的巨大的交通需求。有關的宏觀數據表明:全市交通出行總量從2000年的每天3500萬人次,增長到2020年的預測量4800萬人次,機動車出行量從310萬車次增加到700萬車次;汽車總量從1991年的21萬輛,目前的141萬輛增長到2020年預測約達250萬輛左右;2010年世博會期間半年的參觀人數約7000萬……這些巨大的數字,預示著新的交通需求。
三、與時俱進的交通規劃理念和發展構想
1.規劃理念的超前是規劃發展的基礎
新一輪上海市城市總體規劃提出構筑國際大都市綜合交通體系,上海市城市交通白皮書提出構筑國際大都市一體化交通,以優質、高效、整合的巨型交通體系,以適應不斷增長的交通需求,全面提升城市綜合競爭力,帶來了當前城市交通規劃和建設的新局面。面對新的形勢,發展的機遇和挑戰,交通規劃理念的與時俱進,將促進交通規劃的不斷提升。
城市交通規劃與城市建設互動發展。建設世界級城市目標的提出,交通規劃要面對新的需求,分析、研究、提升民政己有的方案,提出新的更高水準的設想。
城市交通規劃適應區域交通一體化的新形勢,從更大的范圍整合交通,提升能級,充分發揮上海經濟中心城市服務全國,面向世界的作用。
城市交通規劃充分體現以人為本,服務群眾的思想,不斷發展完善公共交通系統的整體功能,提高交通系統的服務水平。
城市交通設施的硬件建設與科學管理和法規建設結合,充分發揮科技與創新的思想,以科技振興交通,促進ITS系統的建設,運用先進的交通法規,發揮交通系統的最佳效應。
2.綜合交通網絡發展新構想
在總體規劃確定的框架基礎上,根據城市發展新形勢,注入“三港二網”交通規劃新內涵,提升交通建設的質量和標準。“三港”即空港、海港和信息港,作為現代國際大都市的基礎設施,是上海聯系世界、服務全國的重要載體。“二網”即陸上交通網、內河航運網,是復蓋市域,聯接全國的現代化綜合交通體系。陸上交通網即對外鐵路、高速公路、軌道交通和城市道路網絡。
空港。根據城市總體規劃,上海要建成浦東國際機場為主,虹橋國際機場為輔的組合型國際航空樞紐港,初步形成亞太地區航空樞紐,實行客貨并舉,積極發展航空貨運。以2010年世博會為目標,完成二期工程建設,擴大浦東國際機場的吞吐能力,以建設亞太航空樞紐港為方向,調整機場總體格局,建設集中式大容量的航站樓,建設連接中心城與機場的快速鐵R2線,增加連接機場新的高速公路通道,以加強對周邊省市的輻射和服務功能。發展現代航空物流。
海港。根據城市總體規劃,以確定國際航運中心地位為目標,優化貨運結構,大力發展以港口為中心,集疏運網絡為基礎的集裝箱綜合運輸系統,重點建設集裝箱樞紐港,發展組合港優勢,加強上海與長江三角洲地區其他港口的互補和協作。近期要完成洋山深水港一期工程,包括東海大橋、臨港新城、物流園區,開展外高橋港區多用途碼頭,羅涇港區的建設,形成上海港綜合服務平臺,提高運輸能力。并推進洋山港二期工程建設,基本建成東北亞國際航運中心。
信息港。根據城市總體規劃,要建成上海國際信息港,實現國民經濟和社會信息化,信息化總體水平達到發達國家城市的相應水平。建成通信基礎設施,實現信息網絡寬帶化、智能化、多媒體化和個性化,形成發達的網絡經濟和完善的網絡社會環境。近期要加強信息基礎設施和信息化環境建設,推進新一代通訊網絡基礎設施建設,提高國際出口帶寬,增強上海作為亞太地區重要通訊樞紐的地位,重點推進浦東軟件園的建設。
鐵路。根據城市總體規劃,以高速鐵路建設為主,增加鐵路對外通道,樞紐內調整、增加支線和客貨運站場設施,提高上海鐵路的綜合運輸能力。重點建設滬寧、滬杭兩個方向的高速鐵路通道,以現有滬寧、滬杭鐵路,規劃江南鐵路,滬乍鐵路、沿海鐵路大通道,形成五個方向和七條干線的對外鐵路通道。根據長江三角洲地區城市和交通發展趨勢,從區域的范圍研究鐵路發展的格局,從交通運輸設施一體化出發,對國鐵、城際鐵、市域鐵進行整體規劃研究,明確功能定位和相互關系,形成區域性、公交化的軌道交通網絡,促進長江三角洲地區一體化發展。近期建設浦東鐵路,建成上海鐵路南站,形成重要的陸上交通樞紐。
高速公路。根據城市總體規劃,以高速公路為骨干,與長江三角洲地區的高速公路聯網。市域內建成以高速公路為骨干的布局合理、功能分明的道路網絡,實現“15、30、60”目標。“15”即重要工業區,重要城鎮,交通樞紐等的車輛15分鐘可進入高速公路網,“30”即中心城與新城及中心城至省界30分鐘互通,“60”即高速公路網上任意兩點之間60分鐘可達。根據長江三角洲地區、上海城鎮和產業發展新要求和江浙兩省高速公路建設新動態,上海高速公路的建設目標,要從“15、30、60”提高到構筑長江三角洲3小時交通圈,加強與江浙高速公路網的銜接,形成滬寧、滬杭高速公路、滬崇蘇、滬嘉甬高速公路多通道的格局,加強空港、海港貨運通道,提升沈祝公路等道路等級,新增兩港高速公路,優化完善上海市域高速公路網絡,加快實施速度,在2010年前建成。
軌道交通。根據城市總體規劃,規劃軌道線網由市域快速鐵、市區地鐵和輕軌組成,共17條線路,其中市域快速鐵4條,市區地鐵8條,市區輕軌5要,全長約780公里。根據上海城市發展新要求,中心城要重點研究世博會地區的軌道交通網絡和換乘樞紐的建設方案,郊區要結合三大重點城鎮發展區域和五大產業園區,研究軌道交通的規劃建設方案。近期要集中力量基本建成中心城軌道交通基本網絡,并結合重點城鎮和產業布局調整,有序建設市域軌道交通線網。
城市道路。根據城市總體規劃,中心城道路網由快速路、主要干道、次要干道以及支路組成,形成內環以外環形放射,內環以內方格網的混合式路網,在完成兩個環線和“三橫三縱”骨干道路的基礎上,加快射線道路建設。近期要建成中環線,改造內環線,建設滬閔高架、共和新路高架等,形成以“三環十射”為骨干的中心城快速道路系統,加快大連路隧道、復興路隧道、翔殷路隧道、軍工路、上中路等越江通道建設。繼續加強各級路網建設,優化級配,提高路網整體能力,實現通行能力與交通需求的動態平衡,為世博會交通奠定基礎。
內河航道網。根據城市總體規劃,配合上海國際航運中心建設,提高內河航道集疏運配套能力,重點發展集裝箱運輸,適應上海城市功能和產業結構調整,優化內河航道及內河港區布局。近期要建成以“一環十射”為骨干的內河干線航道,優化水系景觀,形成集航道運輸,防洪排澇等多功能的內河水網。
建設與時俱進的“三港二網”現代化交通體系,是上海建設成為長江三角洲城市群的中心城市,實現國際“四個中心”和世界城市的戰略目標的重大戰略舉措。
參考文獻
上海市城市總體規劃(1999-2020)
一、以科學發展觀為統領，健全和完善規劃編制和管理機制
（一）加強規劃研究，精心勾畫城鄉發展藍圖。立足于科學發展和“五個統籌”，圍繞“拉框架、強功能、塑形象”的城市建設思路，精心編制城鄉規劃，積極開展規劃調研，充分發揮規劃的指導、調控作用。一是不斷完善城鄉規劃體系。組織編制了《*市市域總體規劃》、《*市城市近期建設規劃》、《馬嶼鎮近期建設規劃》和《馬嶼鎮控規》、《*市城鄉電力設施布局規劃》，再加上前幾年編制的一系列城鄉規劃，為我市構建了全面而科學的城鄉規劃編制體系，基本實現了全市各類建設都能有規可依。深化“千百工程”建設，編制完成10個中心村規劃，完成村莊整治113個、連片整治2處，創建*級示范村13個、省級示范村7個，統籌城鄉發展，使規劃調控逐步深入到農村。二是強化規劃編制的科學性。為避免規劃脫離實際，可操作性差的狀況，我局今年深化規劃編制的調研和評估，開展規劃進村（居）活動，在規劃編制的前期進行大量詳盡的調研，包括土地、房產、自然資源、歷史文化、發展條件、群眾意愿等。在立足于當地實際和發展思路的基礎上，構思規劃方案。在規劃方案通過評審后，進行交通影響評估、實施保障評估等，保證規劃實施后的科學性。同時，加強對行動規劃的編制工作，如編制《20*年度城市交通發展報告》，根據城市交通規劃要求，結合我市實際，總結上年度*城市交通設施實施情況和存在問題，提出下年度工作計劃，強化了規劃實施的保障措施。三是積極開展規劃調研。對我市規劃建成區及*鎮的現狀工業點共527.8公頃進行了調研，提出我市工業用地走外延式擴展和內涵式發展相結合的道路，按照這個思路，控制區域193.5公頃（其中近期可以退二進三的有66.8公頃），允許改造的工業點334.3公頃，有效解決了工業用地緊張，老工業企業又不能改建的問題。對全市的舊村改造情況進行了調研，根據“規劃先行、因地制宜、政府主導、村民自愿、市場運作、統籌兼顧、綜合改造、完善配套”和落實科學發展觀，建設節約型社會的原則，制定了《*市舊村改造暫行規定》，并上報*市政府討論，以規范、引導我市的舊村改造工作。
（二）規范規劃實施，扎實推進*城鄉建設。我局始終堅持把推進規范化建設作為規劃建設管理的重中之重來抓，通過制定一系列政策規定和工作規則，提升城鄉規劃實施的監管水平。修訂《*市城市規劃管理技術規定（試行）》、《*市經營性開發項目用地規劃管理暫行辦法》和《*市工業企業建設規劃經濟技術控制指標（試行）》，起草《*市招拍掛工業用地規劃經濟技術指標管理暫行規定》，并根據《城鄉規劃法》的立法宗旨和精神，結合我市實際，提出相應措施和對策，對原有規劃審批程序進行重新梳理，使得規劃審批要素的確定以及審批事項的設置都能依法行政、有章可循。此外，嚴格執行實施建設項目選址分級管理制度，全年共辦理選址意見書217份，其中上報*市規劃局、省建設廳4份。
（三）開展“雙違”整治，嚴厲打擊違法建設行為。違法建設不僅是規劃管理的難點問題，還是社會關注的熱點問題。近幾年來，我局千方百計采取多種措施進行制止，可以說，幾乎能想之道、能用之法都已用盡，的確在一定程度上遏制了違法建設的蔓延。但真正使違建治理出現歷史性轉折的，是今年市委、市政府高度重視違建問題，及時召開全市治理違法占地、違法建設動員大會，以排山倒海的態勢對違法建設進行打壓，極大地震懾了違法分子，汀田、馬嶼等地70多建房戶在強大的政策攻心下，主動拆除違法建筑4500多平方米，如此規模的自行拆違在我市歷史上是絕無僅有的。市領導、鄉鎮、相關部門、群眾，對違建整治的觀念都有了巨大的轉變，從過去的指責過錯、推諉責任、敷衍了事、抗拒執法轉變為現在的高度重視、全力支持、積極配合、自行折違。全市動員，全民發動，除堅持以拆為主的做法外，聯合相關執法部門對違法建筑進行停水、停電、停發營業執照、停裝電梯、停辦產權，以及第三次提高經濟處罰標準等，全年共拆除違建1541處50.8萬平方米。目前全市大的現行違法建設已經得到控制，為今后城鄉規劃實施減少了障礙，在違建的“重災區”塘下，根據統計，前三季度共查處違建案件772起，比去年同期的1292起減少了40.2%；而從全市違法建設發案率來看，從5月份的278件減少至12月份的145件，違法建設發案率大幅降低，減幅達45%以上。
（四）推進測繪工作，提高基礎數據保障能力。近年來，我局對測繪管理工作日益重視，不斷促進其持續健康發展，以滿足經濟建設和人民生活對空間地理信息日益增長的需求。一是履行測繪行政管理職能。強化對測繪資質和測繪市場的日常監管，完成測繪行政許可相關制度的制定，開展了20*年度測繪成果保密檢查，并積極開展測量標志保護工作。二是落實基礎測繪“*”規劃。把基礎測繪納入了*市20*年國民經濟和社會發展年度計劃，結合我市當前實際，制定20*年基礎測繪年度計劃，完成34.4平方公里的1：500國家比例尺地形圖測繪任務。基礎測繪經費得到了市財政保障，20*年基礎測繪經費為200萬元。三是加強測繪成果管理。完善落實測繪成果的索取、使用制度和測繪項目委托檢驗、備案制度，完成*市測繪成果管理與分發系統建設，開展了規劃編制、建筑設計前地形圖現勢性審核工作，全年共審核地形圖215份。四是積極推進地理信息資源共享工作。全面啟用了新的*平面控制網和高程控制網成果，在各縣市中率先與*市規劃局簽訂了地理信息資源共建共享協議，明確了資源共享范圍，確定了協調機構。此外，根據部門和重點工程建設需要，全年共無償向社會提供了159平方公里的1：500地形圖數據。
（五）深化“陽光規劃”，自覺接受社會各界監督。我局始終堅持執政為民的理念，通過“陽光規劃”這個載體，切實提高規劃工作透明度和公眾參與度，自覺接受社會各界的監督。一是深入實施“陽光規劃”。按照“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”的要求，將“陽光規劃”貫穿城鄉規劃工作的始終，將可能出現的糾紛、矛盾解決在事前，以利于今后城鄉規劃和建設項目的順利實施，今年共公示規劃90項。加強規劃編制工作調查研究工作，積極開展規劃進社區（村）活動，與鄉、鎮、街道和社區、村莊建立良好的溝通方式。此外，建立規劃回訪機制，對規劃實施中碰到的問題，及時組織人員分析原因，提出實施對策，必要時修改和調整規劃。二是自覺接受群眾的監督。接受群眾監督作為職能部門的法定義務，主要是通過辦理人大政協的建議提案和群眾來信來訪來實現。一年來，我局共辦理人大代表和政協委員的建議、提案33件，答復結果滿意率為98%，答復態度滿意率為100%；處理件86件次，辦結率100%。在認真答復建議提案的同時，我們也針對代表、委員提出的建議和提案進行認真的調研，解決我市經濟建設發展中遇到的實際問題。此外，我局還嚴格按照《城市規劃法》規定編制和修改城鄉規劃。編制和修改《*市城市總體規劃》，都按法定程序經市人大常委會審查同意后，報上級人民政府審批。重要的城鄉規劃會審時都邀請市人大領導參加指導，及時了解規劃編制情況。10月份，我局就《*市城市總體規劃》局部調整向市人大常委會作了專題匯報；年底，就五年城鄉規劃實施情況向市人大常委會作了專題匯報。
二、以規范秩序和強化質安為抓手，促進建設行業進一步發展
（一）建設行業經濟持續發展。一是建筑企業進一步發展。通過近幾年各種政策措施，扶植企業做大做強，有力地改變了前幾年*建筑業企業數量多，但存在資質等級低、結構不合理的狀況，建筑業企業的專業結構日趨合理，全市現有建筑業企業76家,一級資質的施工企業從無到現在的3家，二級資質的施工企業從原來的2家增加到現在的8家，甲級資質的監理企業從無到現在的1家，乙級資質從原來的1家增加到現在的3家。此外2家勘察設計企業分別晉升為甲級、乙級資質。*建筑業企業初具規模，并已形成了結構較為合理的格局。建筑業產值穩步增長，20*年全市（本市企業）共完成建筑業產值約24億元，比上年增長約15%，部分企業施工業務還拓展到全國各地市場，完成外地施工產值0.23億元。二是房地產企業進一步壯大。20*年全市（本市企業）完成房地產開發投資14.5億元，比上年略有增加，商品房施工面積300萬平方米，竣工面積38.7萬平方米。全市現有房地產開發企業48家,其中一級2家，二級9家，三級7家，暫定資質30家。嚴格資質審查，新批房開企業暫定資質6家，企業資質定級三級5家，企業資質到期延續18家；企業經省廳批準晉升二級資質2家，重新核定二級資質2家。
（二）建筑市場秩序逐步規范。一是加強有形市場的管理。20*年共完成建設工程招標135項，中標價18.68億元，總建筑面積131.6萬平方米，應公開招標率100%，完成工程施工合同備案204份，簽訂建設工程廉政責任書204份。二是嚴格項目直接發包審查工作。對限額以下公建項目、私人投資工業用房、小規模的多層舊村改造等項目的直接發包進行嚴格審查，全年共直接發包79項工程。三是加強外來企業管理。出臺《*市外地建設工程施工與監理企業進瑞管理辦法（試行）》，進一步明確外地企業進瑞備案登記條件、資料、程序等，特別注重在有效期內對外地企業實行動態管理，建立外地企業的信用檔案，嚴格執行清出制度。20*年，我市外地進瑞施工企業13家，質量檢測單位6家，監理單位17家，勘察單位2家，設計單位4家；在瑞承接施工項目32個，質量檢測項目123個，監理項目29個，勘察項目98個，設計項目43個。四是嚴厲打擊建筑市場不良行為。補充和修訂《*市建設市場不良行為記錄和公示暫行規定》，進一步加強對市場活動的監管和處罰力度，20*年共有3家施工、監理單位被我局清出*建筑市場，15家施工、監理企業及主要負責人被我局記嚴重不良行為一次，9家單位及個人被記一般不良行為一次。五是開展建筑業稅收代征工作。不僅有效把關工程決算，進一步強化建筑業稅收的征管工作，而且在規范建筑市場秩序、避免惡性競爭方面也起到良好的作用。
（三）房地產市場秩序得到整治。由我局牽頭，經過發改、房管、工商、國土、財政、審計、監察、國地稅等部門的密切合作和共同努力，制定《*市房地產市場秩序專項整治工作實施方案》，并開設網站專欄進行廣泛宣傳，集中開展房地產市場秩序整頓和規范工作。對在建并已進入商品房預售環節的16個房地產開發項目進行全面清理，對兩個越級開發項目上報*審批，對六家房開公司的七個商品房違法建筑面積5267平方米，罰款167萬元，違規開發行為得到查處。同時十分重視解決商品房投訴問題，針對華昌國際公寓配套設施投訴，提請市府辦蔡虎弟副主任專門主持召開專題會議予以協調解決。
（四）工程質量管理水平穩步提高。一是加強安裝工程質量管理。針對當前工程建設中普遍存在的“重土建，輕安裝”思想，加強安裝工程質量管理，規范各方責任主體的質量行為，尤其是對門窗安裝子分部工程上。二是規范質量監督工作。注重日常巡查監管工作，在實體質量監督抽查的基礎上，加強對施工圖交底、結構驗收、竣工預驗會議的程序監督，并嚴格深基坑和高大模板支撐體系方案論證，20*年全市共受監項目185個235.2萬平方米，工程總造價21.7億元，在建工程巡查率達到100%，發出施工整改單645份，監理單位整改單172份。三是加強監理市場管理工作。先后2次對我市監理市場進行專項檢查，共檢查5家本地監理企業、20家外地進瑞監理企業，強化在監理服務中收費、合同、人員、現場等方面的管理，并進一步明確監理的崗位及人員數，監理單位須按規定要求配備符合條件的監理人員，滿足提供服務需要的監理崗位數人員要求。四是積極開展創優奪杯活動。出臺《關于給工程創優達標施工企業投標直接入圍資格的規定》，建立建設工程創優達標激勵機制，增強企業精品意識和創優意識，20*年共創“錢江杯”優質工程1個，“甌江杯”優質工程4個，“飛云杯”優質工程10個，居*各縣市之首。此外，開展農村住房防災能力普查，對我市莘塍鎮、北龍鄉、北麂鄉及高樓鄉的31000多戶的農民住房進行防災能力普查，為市政府制定民房防災政策提供了科學依據。
（五）安全生產逐步深化。一是強化安全責任制落實。與74家本市及外地進瑞建筑施工企業和監理單位簽訂安全生產目標管理責任書，與新開工的114個工程項目簽訂《工程項目安全生產文明施工》責任書和《建設單位安全生產承諾書》，并監督企業與項目部，項目部與班組，班組與從業人員簽訂責任書，形成一級抓一級，層層抓落實，簽訂率100%。二是嚴格執行檢查工作。結合“安全生產執法年”活動，積極開展安全生產大檢查、安全隱患大排查和安全生產專項整治，20*年共組織大檢查6次，巡、檢查工地252個，出具安全整改指令書252份，提出整改意見4000多條，28個工地被責令停工整改。三是維護建設職工合法權益。積極開展建筑工程的職工意外人身傷害保險工作，把建設職工的意外人身傷害保險工作作為施工企業辦理工程開工安全條件審查之一。20*年共對114個工地進行投保，投保面積140萬平方米，保險費200余萬元，投保率達100%。四是積極創文明標化工地活動。修訂出臺了《*市建筑安全文明施工標準化工地管理辦法》，明確了創安全文明標化工地是建設工程全過程創優的重要組成部分。20*年，共創建省級文明標化工地1個、*市級4個、*市級45個。
（六）建筑節能和建筑科技工作取得新進展。積極落實國家節能減排政策，出臺《進一步加強我市建筑節能工作的通知》，對建設項目從規劃設計、初步設計批復、施工圖審查、招投標、施工許可發放、質量監管等各個環節實施建筑節能進行了控制，有力推動了我市建筑節能工作。大力推廣建筑節能示范工作。20*年建成省級建筑節能示范工程16.2萬平方米，受到省建設廳的表揚，并于20*年榮獲浙江省建筑節能工作先進集體稱號。此外，新墻材產品不斷涌現，20*年全市共生產新墻材1.61億塊標磚，新墻材使用比例達到85%，完成新墻材和建筑節能示范樓項目3個8萬多平方米，農村新墻村示范樓項目1個5500平方米。
關鍵詞：醫療衛生設施 用地布局 規模預測 彈性
中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2013）01（a）-0-01
醫療衛生設施布局規劃是城市總體規劃的一部分，是為了更好地在空間上落實總體規劃而編制的一項專項規劃，醫療衛生設施布局規劃必須在城市總體規劃框架內，結合城市發展、舊城改造、新區開發等情況統籌規劃。
1 醫療衛生設施用地布局
醫療機構按規模、床位、專業技術人員數分為不同的級別，不同規模級別的醫療機構有其不同的服務半徑，因而規劃醫院建設應考慮其分級性，并選擇交通便利、環境安靜、位置適中的地方；同時應避開污染和危險等不利因素，并與學校、食品生產加工企業保持一定距離。其他醫療設施用地，如醫療廢物處置及管理機構等，應根據醫療用地的使用特點安排。
2 規劃實踐―以《大連市城市總體規劃修編（2008-2020）》醫療衛生設施規劃為例
2.1 大連市醫療衛生設施現狀概況
大連市醫療衛生設施用地總面積287 hm2，占城市建設用地的0.8%，人均0.8 m2。全市共有各類醫療衛生機構1732個，形成了一個較為完整的城市醫療衛生體系。現狀平均每千人擁有醫療衛生設施床位數6.50張，執業醫師3.43人。衛生工作人員醫護比全市為0.96∶1，平均醫院床位利用率為84.24%。2007年人均預期壽命達到78.03歲。
2.2 存在的問題
現狀衛生用地占總用地的比例不足，且空間分布不夠合理，各區存在很大差異。衛生資源配置失衡，影響了衛生服務的可及性和公平性。衛生設施相對集中在城市，農村衛生設施匱乏。
各類醫療服務設施存在供求結構矛盾，資源超載利用和資源閑置浪費的現象。主要醫療設施過分集中于城市中心區，不便于其他各區市民就醫，也加重了城市中心區醫療設施的負擔。社區衛生服務中心及服務站設置結構比例不夠合理，現有社區衛生服務設施的作用還十分有限。特別是金州區社區衛生服務設施較為缺乏，社區內部的基本醫療衛生設施和醫護人員嚴重不足，致使二級醫療體系難以形成，居民初等醫療服務需求不能得到充分保證。專科疾病防治院相對較少。缺少服務于老年人的醫療機構。城市已步入老齡化階段，但是尚無專門服務于老年人的醫療護理醫院。
2.3 醫療衛生設施規劃
根據大連市城市總體規劃及有關人口預測，規劃至2020年，中心城區規劃人口480萬，每千人7.0床配置，共需3.36萬床，床均用地按上限117 m2計算，需要醫療衛生設施用地393 hm2。以占規劃總用的的比例下限1.0%計算，為520 hm2。以人均醫療衛生設施用地上限1.1 m2，2020年規劃醫療衛生設施用地為528 hm2。根據全國百萬人口以上城市醫療設施用地比較，以及大連的自身發展特點，用三種計算方式校核，規劃最終確定用地指標為520 hm2，占城市建設總用地的1.0%，人均1.1 m2。規劃醫療衛生設施床位數按7床/千人、用地面積按117 m2/床計算。新建三級綜合醫院規模為500～800床，每床占地111 m2；新建二級綜合醫院規模為300～499床，每床占地117 m2。核心區醫療設施比較充足，規劃按醫院等級、類別按供求情況進行優化調整，并通過區內醫療設施用地的平衡調配解決部分醫院床均用地不達標的狀況。利用現有三級醫院人力、技術資源，在其他區新建分院，以達到衛生資源的公平性。在金州城區、大窯灣城區新增醫療設施用地，充分利用和擴大現有醫療衛生設施，新建二級以上醫院，并在建設標準上適當超前。旅順城區根據規劃人口規模及分布情況，整合現有醫療衛生資源，進行調整改造，使之充分發揮作用。在各居住區、居住小區設立相應的社區衛生服務中心、門診所、保健站等，形成完善的醫療衛生服務設施網絡。不斷優化整合專科醫院體系。在核心區以外各區新建兒童醫院、婦產科醫院、皮膚科醫院、精神病醫院、老年病專科醫院，作為核心區的有效補充。并在核心區北部預留應急醫療衛生服務用地。到2020年大連市將形成以三級醫院為龍頭，二級醫院為骨干，專科醫院為特色，門類齊全、立足本市、輻射城鄉的醫療服務網絡。通過規劃使現有的醫療衛生機構布局、規模、功能進行合理的調整，提高衛生資源的利用效率，形成布局合理、健全和完善的城鄉衛生服務網絡，提高城鄉的衛生服務質量。
2.4 規劃的彈性
總體規劃階段的醫療衛生設施規劃剛性不宜太強，主要醫療衛生設施用地的布局要明確，便于下一級規劃操作、執行。用地總量的控制要科學、合理。可以指導醫療設施用地的規模和級別，專科醫院和其他醫療設施用地應結合各自特點和醫療衛生部門的實際要求在下一步規劃中進一步明確。
3 結語
加強城市規劃，特別是近期建設規劃與區域衛生規劃、醫療機構設置規劃的溝通和銜接，落實醫療衛生設施的承載空間，實現對城市醫療衛生設施建設的指導和控制。加快制定城市級、社區級二級醫療衛生設施的規劃建設標準，以適應城市公共衛生體系改革的要求，促進城市醫療衛生設施健康有序地建設。建立新的數據統計分類，適應二級醫療服務體系的轉變，滿足衛生事業管理和城市規劃管理的需要。
參考文獻
[1] 建設部.城市公共設施規劃規范.2008.
[2] 建設部.綜合醫院建設標準.2008.
一、全面落實科學發展觀，統籌城鄉區域協調發展
按照科學發展、統籌協調、集約節約、環境友好的新型城市化建設總體要求，積極組織開展區域、次區域規劃的編制工作，進一步完善城鄉空間布局，有力地推進了城鄉統籌區域協調發展；并以聯鎮帶村和成片連線推進為重點，扎實有效地促進了新農村建設。
1、重點次區域規劃進一步深入完善
以*市城市總體規劃和余慈地區城鎮空間布局規劃為指導，組織編制了《余慈中心城核心區城市設計》、《姚周片分區規劃》、《余慈中心城綜合交通規劃》和《東錢湖地區控制性詳細規劃》，前三個規劃已通過通過市政府常務會議審查。加強區域規劃研究，完成了《*市*－鄞南地區規劃前期研究》方案，啟動了《*市區域空間管制規劃對策》等課題研究。
2、縣市（域）總體規劃工作扎實推進
為進一步優化市域城鎮空間布局，根據省、市政府關于加強“兩規銜接”的要求，各縣（市）都開展了縣（市）域總體規劃的編制。目前，*、*、*、*等縣（市）域總體規劃編制工作已完成，其中*市域總體規劃已通過審批。在規劃編制中，各地普遍加強了縣（市）域總體規劃與土地利用總體規劃的有機銜接，增強了規劃實施的針對性和有效性。指導完成了*縣城市總體規劃修編，參與了各縣(市)相關規劃方案技術審查。
3、村鎮規劃進一步細化。積極做好“聯鎮帶村”、“成片連線推進新農村”的規劃工作。在完成村莊布點規劃、示范村、整治村規劃的基礎上，以“聯鎮帶村”和“成片連線全面推進社會主義新農村建設”為抓手，進行了鎮域總體規劃的編制探索，加強了鎮域規劃的編制和指導，市領導聯鎮帶村的9個鎮（街道）的規劃編制工作已經完成，成片連線推進的8個鎮（街道）的規劃已完成了編制初稿，為發揮鎮的輻射、集聚功能，促進鎮村互動，推進城鄉一體化發展提供了實施依據。全市已經完成了275個示范村（含示范創建村）的村莊建設規劃和超過1500個整治村的村莊整治規劃，超額完成“百千工程”預定任務。對部分重點小城鎮開展了控制性詳細規劃和城市設計工作。
風景名勝及歷史文化名城、名鎮、名村管理工作也穩步推進，組織完成了東錢湖沙山村改擴建、韓嶺村新村建設、南湖岸線、田螺山等景區和東錢湖游艇俱樂部等項目的選址審查、報批工作，指導各風景區、旅游區及歷史文化名鎮的規劃管理工作。
二、圍繞中提升和構建和諧*，加快推進建設現代化國際港口城市的步伐
為增強*城市的集聚、輻射和服務功能，全面提升中心城區發展水平，根據*城市總體規劃和“十一五”發展規劃確定的建設重點，以建設“十大功能區塊”為載體、以完善“系統”為抓手，進一步創新城市發展模式，優化城市空間布局，提升城市建設品位，完善城市服務功能，為有序推進*現代化國際港口城市建設夯實了基礎。
1、加強規劃的前瞻性和基礎性研究。階段性地完成了競技體育設施布局規劃研究、西部地區研究成果。組織開展了城市功能分區研究、城市非建設用地規劃研究、城市規劃管理控制單元研究及城市老小區情況調研，進行三江片城市色彩研究等。為加強城市功能性規劃研究，經市編委批準，成立了*市城鄉規劃研究中心，并于7月份開始運作，半年來，在人員少、任務重的情況下，初步取得了一些研究成果。此外還與北侖區政府聯合開展了北侖區發展戰略研究；配合*保稅港區開展了相關規劃研究，并指導*保稅港區總體規劃編制。由于在*保稅港區申報工作中成績突出，被市政府評為申報工作“杰出貢獻單位”。
2、全面推進控制性詳細規劃全覆蓋。按照年初確定的加快推進中心城區控規全覆蓋的目標，中心城區在對控規編制動態進行梳理的基礎上，合理劃分控規編制單元，確定需要新編和修改的項目，把控規編制工作作為年度工作的重中之重，在研究制定《控制性詳細規劃編制規程（試行）》和《控制性詳細規劃管理暫行規定》的基礎上，今年下達控規項目27個，覆蓋城區用地面積約62平方公里。已完成灣頭地區控制性詳細規劃成果方案等近20個項目，預計年底可完成絕大部分成果會審及審批。
3、繼續深化完善專項規劃和分區規劃。與鎮海規劃分局共同組織編制了《*（鎮海）大宗貨物海鐵聯運物流樞紐港空間布局規劃》并向市政府匯報。按時間節點完成了《*市住房建設規劃（20*-2012）》并向住房和城鄉建設部備案，受到了住房和城鄉建設部的通報表彰，年度住房建設計劃也及時制定并公布。召開了社區布局、電力設施等專項規劃的聯席會議并通過審議，報市政府審批。組織了快速路網系統及主干道系統的規劃技術審查。對教育設施、商業網點、醫療衛生、農貿市場、可再生資源回收設施等專項規劃進行了實施評估并報市政府備案，啟動了公共停車場、城市加油站實施評估及規劃調整。重視歷史文化名城保護，編制完成南塘河歷史街區保護性詳細規劃和郁家巷歷史街區保護與改造詳細規劃。編制了鎮海分區、國家高新區分區規劃并經批準實施。
三、創新規劃管理機制，著力提高規劃服務能力和水平
“三分規劃，七分管理”，在加強規劃編制的基礎上，緊緊圍繞規劃服務經濟發展這一主題，按照適應市場經濟和依法行政的要求，簡化程序，提高效率，努力形成符合現代化和市場體制管理要求，功能齊全、結構合理、運轉協調、靈活高效的城鄉規劃管理體系。
1、積極探索高效順暢的審批機制。按照建設服務型政府的要求，進一步深化行政審批制度改革，做好行政審批職能歸并的有關工作，成立了行政審批處，整合了行政審批職能，行政審批處已整體進駐市行政審批服務中心辦公，進一步提高了行政審批效率。按照“批管分離”的要求，建立審批和監管相互制約、職責清晰、溝通順暢、銜接緊密的審批管理制度，真正做到流程規范、快速高效、公正廉潔。自今年8月份進駐審批中心辦公以來，行政審批處共審批、許可各類事項379件，提高了規劃審批工作的公開性、客觀性和規范性。
2、加強規劃法規制度與標準建設。為認真貫徹實施《城鄉規劃法》，抓緊做好相關法規制度建設，草擬并由市政府頒布了《關于貫徹落實〈城鄉規劃法〉的實施意見》，為我市進一步做好城鄉規劃工作明確了工作要求和目標。市政府辦公廳轉發了我局《*市工程管線信息管理辦法》，為進一步加強工程管線信息管理提供了依據。會同市工商局完成了《*市戶外廣告設置導則》成果會審及頒布實施，制訂了《*市控制性詳細規劃編制導則》和《*市控制性詳細規劃管理暫行規定》等一批規范性文件并報市政府備案。針對目前上報的建設項目設計方案中存在的不規范、不統一等問題，制訂了《關于建筑報批總平面圖繪制及輸出暫行規定》。組織召開了全市規劃系統依法行政暨工作會議，進一步提高依法行政水平。1－10月份共處理群眾來信32件，接待群眾來訪13批95人次。
3、強化規劃的保障能力和服務水平。積極做好年度城市土地收儲出讓、城中村改造及非成套房改造的規劃管理與服務工作，對郁家巷地塊、蓮橋街地塊、驚駕安置地塊、江北鴻毛巷地塊、新星商業地塊等涉及“中提升”的項目出具了相關規劃條件。完成了寧鎮公路燃氣管、孔浦片區排水管改造、江北變電力線路徑等多個方案。對*書城、漁輪廠地塊等17個建設項目交通影響評估方案進行會審，完成了中心城快速路網規劃等。工業街區設計方案初步確定，組織了永豐庫遺址公園、寧動5號地塊、漁輪廠地塊等16個項目技術審查。
4、積極參與災后重建測繪和規劃工作。四川發生“5·12”特大地震后，我局系統廣大干部職工積極響應市委、市政府號召，為災區群眾重建家園踴躍捐款，局系統廣大干部職工先后共捐款37萬多元（其中黨員自愿交納“特殊黨費”16萬多元）。根據省、市援建指揮部的部署，局系統先后共選派規劃與測繪二支援建小分隊，共57人次參加了援建工作。完成了青川縣“一鎮三鄉”(喬莊鎮、瓦礫鄉、茶壩鄉、黃坪鄉)13000余套過渡安置房選址、4.5平方公里1:500地形圖測繪和編制“一鎮三鄉”重建總體規劃等援建工作任務，并且派出兩位同志到市支援青川縣部分鄉鎮災后重建指揮部工作。由于援建工作成績出色，我局被市政府授予集體二等功，20多人立功受獎。
四、加強基礎測繪和信息化工作，積極推進“數字*”建設
地理信息是經濟社會發展的戰略性、基礎性資源，在城鄉規劃、重點項目建設中發揮不可或缺的作用。在過去的一年中，我局進一步加強基礎測繪，大力推進測繪信息化，不斷提高測繪對經濟社會發展的保障能力，加大測繪成果開發力度，不斷擴展成果應用領域，充分拓展測繪保障支持領域。以健全完善制度為抓手，切實加強了基礎測繪行業管理。20*年，我局被評為“全國市縣測繪管理工作先進單位”，“*市地下空間信息資源管理與共享工程”建設項目獲得全國測繪科技進步三等獎。
1、深入推進基礎測繪項目的實施。全年下達了兩批共21項基礎測繪項目。截止10月底，三江片控制網（一級）擴建與復測、江北區24平方公里1︰500數字地形測量修測、西南山區1︰10000數字地形圖入庫等項目已基本完成。*市區社區地圖編制、城市三維地理模型建設等項目進展順利。其他基礎測繪項目按計劃穩步推進。
2、完善測繪法規制度。為促進工程管線共建共享，破解工程管線信息各自為戰的難題，我局在做好綜合管線信息平臺建設工作的基礎是，制訂了《*市工程管線信息管理辦法》，并由市政府轉發。制定了《*市基礎測繪成果提供使用管理規定》，進行測繪市場信用調研，起草了《*市測繪市場信用管理暫行辦法》，現正征求意見。進行《*市測繪管理辦法》實施一年來的評估工作，并根據評估情況對“*市測繪項目備案管理系統”進行改造。
3、大力加強行業管理與執法檢查。一是完成測繪資質注冊工作，對全市49家丙、丁級測繪單位進行年度審查、注冊，其中43家予以注冊。二是做好測繪成果保密檢查，會同市保密局開展了測繪成果與計算機網絡專項檢查。三是開展測繪成果目錄整理與匯交工作，及時向省測繪局匯交全市基本地形圖和控制測量成果及目錄。四是開展地理信息從業單位測繪資質監督檢查工作，經過全面摸底，基本掌握了全市從事地理信息采集、加工、處理及提供的單位情況。五是開展網絡地圖監督檢查，檢查涉及地圖的網站80余家，實地檢查6家，對不符合要求的網站地圖依法進行了處理，發放整改意見通知20份。
五、以主題教育實踐活動為切入點，狠抓機關作風建設
根據市委、市政府部署，今年是“狠抓落實之年”、“創新突破之年”，我局以創業創新為引領，以“樹新形象、創新業績”和“干部進企業，服務促發展”為主線，以民主評議機關為契機，以“規劃進社區、進農村、進企業”為抓手，優化服務質量，嚴格落實責任，扎實推進作風建設上臺階、上水平。
1、認真組織開展主題實踐活動。為進一步鞏固“作風建設年”活動、文明機關創建和城鄉規劃效能監察等工作成效，切實增強宗旨意識、創新意識和服務水平。我局專題印發了《關于開展“規劃進社區、進農村、進企業”活動的實施意見》，組成六個結對聯系工作組，由局領導帶隊，分別與部分街道（鄉鎮）、社區（農村）聯系結對，不定期地到結對聯系社區（農村）走訪，了解社情民意，宣傳城鄉規劃工作，幫助解決社區（農村）建設中的實際問題，活動受到各界一致好評，取得了較好的效果。
2、加強督促檢查。為加強對全市規劃系統監督考核，我局研究制訂了《*市規劃局系統目標績效考核暫行辦法》，并出臺了實施細則。市民主評議機關和創建第六輪文明機關工作部署后，我局召開了局系統動員大會，對做好民主評議機關工作和文明機關創建做了具體的動員部署，并成立了相應的組織機構，起草了實施意見和工作計劃。通過明查暗訪等形式，對局機關和各分局作風進行了檢查。全面推行以規劃公示為重點的“陽光規劃”工作，調整職能分工，增強工作透明度。
一、土地利用總體規劃決策機制應遵循的原則
要建立完善土地利用總體規劃決策機制，土地利用總體規劃決策部門首先必須綜合運用先進的、適應現階段發展的規劃理念指導土地利用總體規劃。其次采用科學的研究方法規范土地利用總體規劃編制、實施和監督反饋全過程，明確土地利用總體規劃的衡量標準，科學評價，以期實現土地利用總體規劃目標，保證土地資源的可持續利用。因此，建立完善土地利用總體規劃決策機制應遵循如下五點原則：
（1）重視編制環節，保證規劃的科學性編制土地利用總體規劃是政府的重要職能，是政府實現土地用途管制的重要手段，在土地的開發、利用中具有規范和引導作用。這一點是價值規律無法替代的，把土地資源的開發、利用、治理和保護完全寄托于市場配置是錯誤的，必須通過土地利用總體規劃的科學編制將有限的土地資源在各產業部門間進行合理的配置，增強各級政府對土地利用的宏觀調控能力，同時發揮市場配置土地資源的作用。
（2）明確土地利用總體規劃的實施途徑。為了確保規劃的實施，可從以下幾個方面入手：1）加強對規劃的有效管理。在市場經濟條件下，土地利用管理更要靠對規劃進行有效的管理，發揮規劃的“龍頭”作用來進行，即著力經濟、法律、政策上的宏觀調節，實行土地利用功能區域總量、質量上的中觀控制，強化建設項目和具體用地單位、土地類型的微觀管理。在這些管理層次上，宏觀目標要明確，中觀控制要得力，微觀效果要明顯。2）增大資金技術的投入保障土地利用總圖規劃實施。投入是實施規劃的基礎和根本保證，其中包括土地開發利用的投資，基礎設施投資等。3）加強用地計劃管理和審批總體規劃是用地計劃管理和用地審批的依據。凡是進行建設用地審批，安排土地開發計劃，進行農業用地結構調整，都應按總體規劃要求進行。在城鄉土地資源開發和協調各部門用地矛盾時，均應按照總體規劃要求實施。
二、建立完善土地利用總體規劃評價決策機制
土地利用總體規劃是根據經濟社會未來發展要求，對土地利用結構、布局、規模的科學預測，是土地管理參與宏觀調控的重要手段。然而，土地利用總體規劃沒有一套獨立的法律法規體系，對土地利用總體規劃的規定是在《中華人民共和國土地管理法》中以專門章節做出的。作為國家土地資源配置的重要政府決策行為，應該建立起一套獨立的、完善的法律法規體系，從而規范土地利用總體規劃編制、實行到監督反饋各個環節的決策機制。
三、強化監督反饋決策機制，健全責任追究制度
土地利用總體規劃是國家配置土地資源所做出的一項政府決策行為，政府決策的權力和責任是密不可分的。如果只享有決策權力，而不必承擔相應的責任，就難以審慎地運用決策權力，自然就難以防止和避免決策失誤，給人民利益造成這樣那樣的損失。以往我們的許多決策失誤，都與我們沒有注意建立科學的權責一體機制有密切關系。建立科學的權責一體機制，首先需要明確上下級的決策權責關系，防止上級對決策的不當干預而無法分清和承擔責任的狀況繼續存在。建立科學的權責一體機制，還要明確同級領導機關中不同領導成員的決策權責關系，防止因不同領導成員的決策權責關系混亂而無法分清和承擔責任的狀況繼續存在。
與科學的權責一體機制相聯系的是嚴格的決策責任追究制。決策失誤必須承擔相應的法律或政治責任，這本來應是不言而喻的。之所以長期沒有建立起這樣的制度，與我們長期領導關系上的權責不清、權責分離直接相關，也與我們不把決策失誤當作不能容忍的失職、當作判斷一個領導者夠不夠格的重要依據的觀念有直接關系。
四、建立規劃編制、實施、評價、監督相銜接的機制
土地利用總體規劃的決策機制是由編制機制、實施機制、評價機制以及監督機制共同構成的有機整體，編制、實施是土地利用總體規劃的得以實現的過程機制，而評價機制和監督機制則貫穿于土地利用總體規劃的全過程，是實現土地利用總體規劃目標的保證。四個組成部分相互聯系，相互制約，以先進的規劃理念為指導，構成了四位一體的有機整體，只有構建起這樣的決策機制，才能從根本上克服現階段土地利用總體規劃編制實施中存在的問題，保證規劃編制的科學性、實施的有效性、權威性等，為實現土地資源的可持續利用奠定堅實的基礎。
五、土地利用總體規劃決策機制的完善與創新
（1）建立以年度計劃與跨年度規劃相結合的土地宏觀調控機制。隨著國家對地根、銀根兩個基本問題的高度重視，土地供應政策上升到與信貸政策具有同等重要的地位。土地管理的職能從需求管理向供給調節轉變，土地供應這一宏觀調控的功能將發揮更大的作用。土地政策的調控目標能否實現，關鍵在于規劃和計劃能否真正被貫徹執行，土地供應政策充分地體現在規劃和計劃當中。目前，土地開發供應計劃以年度計劃為主，缺乏中、長期土地開發供應計劃，計劃在年際的協調相對不足，各年度計劃的統籌協調性較差，與土地總量調控的宏觀性特征相背離。單一的年度計劃限制了與土地利用總體規劃、城市總體規劃、國民經濟與社會發展計劃的緊密聯系。因此，應在現有計劃體系的基礎上著重增加中、長期計劃的相關內容，完善土地開發供應計劃體系的時間序列，切實保障城市總體規劃、國民經濟與社會發展計劃相關內容在土地開發供應計劃中的有效實現。
（2）注重“三規”之間的協調和統一。國民經濟與社會發展規劃、土地利用總體規劃和城市總體規劃之間既有區別又有聯系，共同對區域未來的發展起控制和引導作用。在“十一五”規劃編制、新一輪土地利用總體規劃和城市總體規劃修編工作中需要重視發揮土地總量調控的功能。在各種規劃中，國民經濟和社會發展規劃是高于其他規劃的上位規劃。《土地管理法》第十七條規定“各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土政治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃”；《城市規劃法》第六條也規定“城市規劃的編制應當依據國民經濟和社會發展計劃以及地的自然環境、資源條件、歷史情況、現狀特點，統籌兼顧，綜合部署”。
（3）建立以土地集約利用水平為供地依據的考評機制。隨著經濟的快速發展和城市化水平的不斷提高，城市的發展需求與土地供給相對有限的矛盾日益加劇，營口市在振興東北老工業基地發展過程中，一方面，隨著產業結構的優化與升級以及城市空間布局的調整，城鎮產業發展與人口增長需要新增建設用地；另一方面，城市擴張過程中，還要考慮生態環境和耕地保護的問題，所以，營口市的發展必須堅持土地集約利用與保護相互促進的原則。
一、5A級景區提升必須符合區域發展規劃的要求
這首先取決于5A級景區提升是以國家和地區社會經濟發展戰略為依據，以旅游業發展方針、政策及法規為基礎，與城市總體規劃、土地利用規劃相適應，與其他相關規劃相協調。5A級景區是全域旅游的旅游地標與核心吸引點。其次，5A級景區創建，要求政府主導、部門聯動、全民參與、申報主體統一、經營管理統一，必然涉及旅游交通、服務功能、消費功能、業態布局、資源環保等方面的問題。
再次，要遵從“旅游業是綜合產業”的國家戰略。在博鰲亞洲論壇2016年年會上，提出“旅游業不僅僅是服務業，在新經濟的發展過程當中，它已經覆蓋一二三產業，本身就是綜合性產業”。2016全國旅游工作會議上，李金早提出，我國旅游要從“景點旅游”向“全域旅游”轉變，具體包括：從單一景點景區建設管理到綜合目的地統籌發展轉變，多規合一；從門票經濟向產業經濟轉變；從封閉的旅游自循環向開放的“旅游+”融合發展方式轉變；從旅游企業單打獨享到社會共建共享轉變等，最終實現從小旅游格局向大旅游格局轉變；等等，而這種從“景點旅游”向“全域旅游”的轉變，雖然在界限上還有分區，但在特色文化、線路、業態、綜合消費等方面已經趨于融合。
二、 5A級景區提升必須包含旅游總體規劃的內容
景區旅游總體規劃所包含的基本內容，在5A級景區提升中都要有具體的體現，既包括近期發展布局和主要建設項目，資源和市場分析，主題、功能、形象定位，用地范圍及空間布局劃定，景觀、設施布局，交通游線設計、安全衛生、資源保護、實施步驟、投資分析，等等；也包括后5A時期，對旅游區的遠景發展做出的輪廓性規劃安排。
三、5A級景區提升必須界定景區修建性詳規的紅線
景區修建性詳規所界定的不能觸及的范圍，在5A級景區提升中都有涉及，這些內容不是消極地回避和保護，而是在開發中利用和保護，并且是從生態理念、綠色觀念、文化層面、人本思想上進行規劃和布局，完全提升了一個層次，環境保護與衛生、環境氛圍提升等是5A級景區提升的重要內容。具體內容包括：區內建設用地的各項控制指標，各類不同性質用地的界線，適建、不適建或者有條件地允許建設的建筑類型，建筑高度、建筑密度、容積率、綠地率等控制指標，交通出入口方位、停車泊位、建筑后退紅線、建筑間距，以及各地塊的建筑體量、尺度、色彩、風格等要求，同時確定通景道路、游覽線路的紅線位置、控制點坐標和標高。
四、5A級景區提升具備景區修建性詳規的實際功用
景區修建性詳規是在總體規劃或控制性詳細規劃的基礎上，進一步深化和細化的結果，可用以指導各項建筑和工程設施的設計和施工，而5A級景區提升在所有的規劃類別中無疑是最具有可操作性的。景區修建性詳規的必備項目，如：綜合現狀與建設條件分析，用地布局景觀系統規劃設計，道路交通系統規劃設計，綠地系統規劃設計，旅游服務設施及附屬設施系統規劃設計，工程管線系統規劃設計，豎向規劃設計，環境保護和環境衛生系統規劃設計，等等，在5A級景區提升中無不具備，且在5A級景區提升中旅游設施與服務質量是標準化的，詳細量化到足以實施落地。
五、5A級景區提升方案包含諸多專項性規劃
由于5A級景區創建標準所要求的三個細則標準高、覆蓋面廣，且對現代旅游所崇尚的資源觀賞游憩價值、主題特色、綜合消費功能都有所重視，且對游客中心、廁所、停車場、信息化、景區與環境氛圍等都提高了分值，故而5A級景區提升方案要在這些方面進行精細化設計，一個方案中包含并衍生出眾多專項規劃（專章），如：特色文化與景觀價值提升專項策劃、游客中心（含停車場、廁所）專項規劃、智慧旅游專項規劃、旅游綠道專項規劃、旅游營銷活動專項策劃景區、旅游產業與投資專項規劃，等等。
關鍵詞：土地利用總體規劃城市總體規劃矛盾協調
概括地說，土地利用總體規劃與城市總體規劃（下文簡稱“兩規”）是宏觀上安排城市各類土地的使用結構與城市建設用地具體部署的兩個重要規劃。當前我國正處于快速城鎮化的發展時期，各項建設正加速進行，伴隨著近年來耕地面積的急劇減少，土地利用總體規劃的重要性越加凸顯。而土地利用總體規劃與城市規劃的協調一直存在問題，導致兩者在實際的應用中矛盾不斷，下面對“兩規”的矛盾進行簡單分析以及就如何協調提出粗淺建議。
一、 認識“兩規”
（一）“兩規”的關系
從土地利用總體規劃和城市總體規劃的任務和內容不難看出，“兩規”都是將土地作為主要規劃對象，核心內容都是土地資源的合理開發、利用和保護，在實現土地資源的可持續利用和城市的可持續發展這，根本目標上是一致的。
綜合來看，“兩規”的側重點不同，城市總體規劃是一種區域性、綜合性規劃，是以城市建設和經濟發展為出發點和歸宿的；相對而言土地利用總體規劃是一種專業性規劃，是以合理安排現有的土地資源，確保土地資源的永續利用為目的[3]。
但是從“兩規”的空間范圍來看，而土地利用總體規劃的規劃范圍是整個行政轄區內的全部土地，城市規劃區則只是整個行政轄區范圍中的一部分，稱為中心城區或城市中心區，其規劃范圍比土地利用總體規劃小。從這個角度來看，城市總體規劃是土地利用總體規劃的一個局部，兩者是點和面關系，是局部與整體的關系[4]。
從規劃的內容看，兩者各成體系，而土地利用總體規劃在內容上更全面、更具體地體現了一個地區土地資源的合理利用與配置、土地利用結構的綜合調整與優化、土地利用的宏觀調控與微觀管理機制；城市總體規劃更綜合的體現了對城市的各項建設的安排，和各種資源的綜合配置。
兩者在城鎮和村鎮發展用地的規模、方向和范圍等方面又必須進行充分協調。
綜上所述，兩項規劃是一定區域內土地利用的局部和整體的關系，在用地上兩項規劃相互聯系、相互指導而又互相制約。
脫離了土地利用規劃，不了解土地的供給趨勢，城市規劃難以實施；同樣土地利用總體規劃也必須與城市總體規劃和城鎮體系規劃相結合，不了解區域城市、城鎮、大型設施的發展和布局，土地利用總體規劃也難以編制和充分實施。
（二）協調“兩規”的意義
《城鄉規劃法》和《土地管理法》中均規定，城市總體規劃應當和土地利用總體規劃相銜接；兩者相銜接的重要性不言而喻。
從前面的分析可以看出，二者的編制都是以國民經濟和社會發展計劃以及各部門的發展規劃為依據，而從其基本作用看，城市規劃指導城市建設，土地利用總體規劃指導土地利用，但城市建設離不開土地，土地利用也不能脫離城市建設。兩項規劃在根本目標上的一致，以及兩者在規劃空間上的統一、編制內容上的重疊和管理對象上的交叉，客觀要求這兩個規劃在實際工作中必須進行銜接和協調[5]。
在實施過程中，城市規劃最終要落實到土地開發和利用上，規劃的核心是土地利用，如何使土地有度開發和有效利用與規劃管理密不可分。
在新一輪的土地利用總體規劃中，建設部也下文，要求各地建設部門加強城市總體規劃與土地利用總體規劃的協調，強調城市總體規劃中建設用地規模、范圍應與土地利用總體規劃確定的城市建設用地規模、范圍一致。
因此，協調好城市總體規劃與土地利用總體規劃的關系，也即協調好城市經濟建設與持續發展的關系[5]。
二、 “兩規”之間存在的矛盾
從目前城市規劃和土地利用總體規劃的實施情況看，二者在很多方面還存在相互不一致、脫節甚至沖突的情況，給規劃的審批、管理和實施工作帶來諸多不便。甚至導致土地資源沒有依照規劃得到合理開發、利用和有效保護。
兩項規劃存在的最為主要矛盾表現在以下四個方面：
（一）“兩規”編制的行政主管部門不同
當前，許多城市的土地利用管理由兩個不同的部門負責，國土資源部門管理土地利用總體規劃，建設規劃部門負責城市規劃。
雖然國務院對兩個部門的職責作了明確分工，但在實際工作中，許多方面又存在著職能交叉。兩個部門從各自的利益出發，在用地功能布局、用地規模等重大原則問題上缺乏交流、信任和支持，使兩種規劃出現相互不一致、脫節甚至沖突的情況，規劃的編制和實施也存在“兩張皮”現象，給實際工作帶來很大影響[5]。
（二）“兩規”成熟程度不同，導致土地利用總體規劃權威性不高
在中國，城市規劃在長期的規劃實踐中，吸收和借鑒了國外優秀的城市規劃理論與方法，規劃編制水平有了較大幅度的提高，規劃編制較為成熟，規劃的科學性與可操作性也較強。相比之下，土地利用規劃在中國實施不久，20世紀80年代土地利用總體規劃編制工作才起步，但未得到深人貫徹，直至96年才得以全面展開。由于土地利用總體規劃滯后，而且沒有相應的法律保障。所以，城市用地基本限于按照已經頒布的城鎮規劃藍圖來辦理用地手續。即使已經有了土地利用總體規劃的城市，隨意突破和修改土地利用規劃的現象時有發生，不少城市甚至“攤大餅”式膨脹擴展。同時，由于規劃本身很少與用地計劃、用地管理等緊密聯系起來，而且還存在著“重編制，輕實施”的傾向，因而在城市土地利用管理中，一直難于體現土地利用總體規劃的權威性與約束力[6]。
（三）“兩規”編制所依據的基礎資料和統計方法不一致
土地利用總體規劃依據的是土地詳查資料及土地利用變更調查的成果,信息是應用遙感技術、實地調查、核實、糾正等等過程而形成的；而城市總體規劃依實地調查資料存在一定差異。
此外，兩個部門統計口徑不一致也是造成基礎數據不一致的原因之一。如：城市規劃部門在統計城市建設用地時，往往將已劃入城市總體規劃區，但還沒有建設的郊區或部分農村也計入城市現狀用地；土地部門則以實際成為城市建設用地或已辦理了建設用地手續的用地作為現狀城市建設用地，所以城市規劃統計的城市建設用地面積大于土地利用詳查及變更調查數據。
土地利用總體規劃的人口現狀數據來自于統計局公布的統計數據和公安局、計生委的調查數據；城鎮人口指城鎮建成區的常住人口,在暫住人口較多的城市，城鎮人口也包括暫住人口(即居住1年以上的人口)。[3]城市總體規劃中的城市人口，目前依然統計口徑不一。
兩者在人口統計口徑上不一致，所預測的城市規模自然難以銜接。
（四）“兩規”編制所依據的用地分類不統一
城市規劃用地分類采用的是1991年開始施行的《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GBJ137-90)和2007年施行的《鎮規劃標準》GB50188-2007,兩者均為強制性國家標準,具有權威性和法律效力。
2002年以后土地利用總體規劃采用的是《土地分類》。它是在1984年制訂的《土地利用現狀調查技術規程》和1989年制訂的《城鎮地籍調查規程》的基礎上修改、歸并而成。但無論是新、老標準的制定都沒有考慮與城市規劃標準的銜接問題,與城市規劃標準存在明顯差異,造成了“兩規”協調上的巨大困難,這也是規劃指標和用地范圍無法統一的重要原因。
三、 “兩規”協調的思路與建議
為促使兩項規劃順利而有效地實施，發揮其應有的作用，對二者矛盾的協調，提出如下建議：
（一）“兩規”編制部門密切配合、協調
為了搞好土地利用總體規劃和城鎮總體規劃的協調與銜接，土地管理部門和城市建設部門需要密切配合，對于各自的編制和修訂情況，雙方不但要互相聯系，互通情況，而且要互相提供必要的資料信息，如出現新情況和新問題時，要及時通知對方，采取措施進行協調，爭取把問題和矛盾都能在編制過程中處理解決。
現實允許的情況下可以在某些級別上合并國土資源管理部門和城市規劃部門，使兩個規劃出自一個規劃管理系統應該不失為一個精兵簡政的舉措。在這一點上，深圳市、湛江市取得了先進的經驗，兩市均成立規劃與土地資源管理局，統一編制城市規劃和土地利用規劃。這樣不但可以節約成本，提高效率，而且可以擺正土地利用總體規劃的位置，增強規劃的權威性[6]。
（二）技術規范上相互銜接
目前城市規劃用地分類正在重新修訂中，土地利用總體規劃的用地分類也正在修編中，這兩門規劃在用地分類上有著各自的特點與要求，不可能完全一致，但是在一些交叉的地方，特別是建成區周邊的非建設用地，應當考慮相互間的銜接與對應。
城市規劃區、城市市區范圍與土總規中相應的用地如何對應，應當加以明確。統一城市人口的統計口徑，否則城市規模上無法銜接。
（三）重視城鎮體系規劃
省一級的城鎮體系規劃是單獨編制的，市級的城鎮體系規劃則往往是城市總體規劃的一部分。從編制好土地利用總體規劃的角度考慮，科學、合理的城鎮體系規劃對于編制土地利用總體規劃有著重要的指導意義。
在城鎮體系規劃中確定的重點發展城鎮群地區、城鎮密集地區、城鎮發展軸的主要地段,應當留有比較充足的城鎮發展備用地,在這些地區一般不安排基本農田。在耕地占用指標的分配上要向中心城市、重點城鎮傾斜[5]。
（四）完善相關規劃與法律體系
與兩大規劃有關的規劃主要有區域規劃、國土規劃、土地利用開發整理規劃和農業區劃。其中，區域規劃是對一定區域范圍內的經濟社會發展和總體建設，包括土地利用、城鎮建設、基礎設施和公共服務設施布局、環境保護等方面做出的總體部署；國土規劃是從宏觀角度對全國或地區國土資源的綜合開發利用進行的長遠性和戰略性的籌劃。
當前，由于種種原因，國土規劃和區域規劃開展得還不夠，應加強行政區域國土規劃和區域規劃的編制工作，建立起在區域規劃與國土規劃統領、指導下的城市總體規劃和土地利用總體規劃完善統一的規劃體系，由整體到局部，由原則到具體，由規劃到實施，形成一個完整的國土規劃體系。促進在兩種規劃編制思路上的協調，從全局和統一城鄉協調發展的角度進行規劃的編制。
進一步修改現行的《城鄉規劃法》和《土地管理法》，針對其中不適應新時期土地利用要求以及造成兩種規劃編制方法和程序不一致的環節，如建設用地控制指標的確定等；另外，建議制定國土規劃法，以強化和保障城市國土規劃和區域規劃的編制，從而進一步統領、指導和協調城市總體規劃和土地利用總體規劃的編制和實施工作[3]。
參考文獻：
[1] 土地利用總體規劃編制審批規定[J].國土經濟,1997,(06).
[2] 城市規劃編制辦法[J].城市規劃通訊,2006,(05).
[3] 王素萍,杜艦.城市總體規劃與土地利用總體規劃的矛盾與協調[J].中國國土資源經濟, 2004,(12).
[4] 蕭昌東.“兩規”關系探討[J].城市規劃匯刊,1998,(01).
你省關于報請審批長春市城市總體規劃的請示收悉。現批復如下：
一、原則同意《長春市城市總體規劃（2011—2020年）（2017年修訂）》（以下簡稱《總體規劃》）。
長春是吉林省省會，東北地區中心城市之一，國家歷史文化名城和我國重要的工業基地。《總體規劃》實施要深入貫徹黨的十和十八屆三中、四中、五中、六中全會及中央城鎮化工作會議、中央城市工作會議精神，認真落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，認識、尊重、順應城市發展規律，堅持經濟、社會、人口、環境和資源相協調的可持續發展戰略，深入實施新一輪東北振興戰略，提高新型城鎮化質量和水平，統籌做好長春市城鄉規劃、建設和管理的各項工作，逐步把長春市建設成為經濟繁榮、和諧宜居、生態良好、富有活力、特色鮮明的現代化城市。
二、重視城鄉區域統籌發展。在《總體規劃》確定的7293平方公里城市規劃區范圍內，實行城鄉統一規劃管理。加強城中村和城鄉結合部整治與改造，城鎮基礎設施、公共服務設施的建設應當統籌考慮為周邊農村提供服務。根據市域內不同地區的條件，重點發展縣城和基礎條件好、發展潛力大的中心鎮，優化村鎮布局，加強對村鎮建設的指導，促進農業產業化和農村現代化。
三、合理控制城市規模。到2020年，中心城區常住人口控制在425萬人以內，城市建設用地控制在445平方公里以內。要貫徹城鄉規劃法關于先規劃后建設的原則，禁止在《總體規劃》確定的建設用地范圍之外設立各類開發區和新城新區。要落實好《總體規劃》確定的城市開發邊界，加強邊界管控，促進城市緊湊布局。增強城市內部布局的合理性，提升城市的通透性和微循環能力。堅持節約和集約利用土地，嚴格控制新增建設用地，加大存量用地挖潛力度，合理開發利用城市地下空間資源，提高土地利用效率，切實保護好耕地特別是基本農田。
四、完善城市基礎設施體系。要按照綠色循環低碳的理念規劃建設城市基礎設施。進一步完善公路、鐵路、機場等交通基礎設施，加強城市內外交通銜接。發展軌道交通，建立以公共交通為主體，各種交通方式相結合的多層次、多類型的城市綜合交通體系，方便不同交通方式的換乘。做好停車場規劃布局，推動城市停車場建設。堅持先地下、后地上的原則，統籌規劃建設城市供水水源和給排水、垃圾處理等基礎設施，按要求開展地下綜合管廊建設。劃定基礎設施黃線保護范圍，加強對各類設施用地的規劃控制和預留。高度重視城市防災減災工作，建立健全包括消防、人防、防洪、防震、防地質災害等在內的城市綜合防災體系。
五、建設資源節約型和環境友好型城市。要按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，形成合理的城市空間結構，促進經濟建設、城鄉建設和環境建設同步發展。要切實做好節能減排工作，加快化解過剩產能，明確責任主體，落實工作措施，嚴格控制污染物排放總量，支持發展綠色建筑。加強城市環境綜合治理，提高污水處理率和垃圾無害化處理率，限期達到《總體規劃》提出的各類環境保護目標。劃定城市藍線保護范圍，落實最嚴格的水資源管理制度，結合水域自然形態進行保護和整治，提高水資源利用效率和效益，建設節水型城市。積極推行低影響開發模式，推進海綿城市建設。要加強對凈月潭等風景名勝區、自然保護區以及濕地、水源地等特殊生態功能區的保護，制定并嚴格實施有關保護措施。
六、創造優良的人居環境。要堅持以人為本，統籌安排關系人民群眾切身利益的教育、醫療、市政等公共服務設施的規劃布局和建設。將城市保障性住房的建設目標納入近期建設規劃，確保保障性住房用地的分期供給規模、區位布局和相關資金投入。加快棚戶區、城中村、城鄉危房改造及配套基礎設施建設，根據城市的實際需要與可能，積極開展城市修補、生態修復，穩步推進城市有機更新。不斷完善城市管理和服務，提高城市發展的宜居性，努力把城市建設成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。
七、重視歷史文化和風貌特色保護。要統籌協調發展與保護的關系，按照整體保護的原則，切實保護好城市傳統風貌和格局。要編制歷史文化名城保護專項規劃，落實歷史文化遺產保護和紫線管理要求，重點保護好人民大街等歷史文化街區、各級文物保護單位及其周圍環境。加強綠化工作，劃定城市綠地系統的綠線保護范圍。要做好城市整體設計，加強城市景觀視廊的控制和引導，嚴格控制景觀風貌區周邊的建筑高度，保護城市整體山水格局，塑造具有東北地域特色和歷史文化傳承的城市風貌。
八、嚴格實施《總體規劃》。城市建設要實現經濟社會協調發展，物質文明和精神文明共同進步。城市管理要健全民主法治，堅持依法治市，構建和諧社會。《總體規劃》是長春市城市發展、建設和管理的基本依據，城市規劃區內的一切建設活動都必須符合《總體規劃》的要求。要結合國民經濟和社會發展規劃，明確實施《總體規劃》的重點和建設時序。城市規劃行政主管部門要依法對城市規劃區范圍內（包括各類開發區）的一切建設用地與建設活動實行統一、嚴格的規劃管理，市級城市規劃管理權不得下放，切實保障規劃的實施。要加強公眾和社會監督，提高全社會遵守城市規劃的意識。駐長春市各單位都要遵守有關法規及《總體規劃》，支持長春市人民政府的工作，共同努力，把長春市規劃好、建設好、管理好。
長春市人民政府要根據本批復精神，認真組織實施《總體規劃》，任何單位和個人不得隨意改變。你省和住房城鄉建設部要加強對《總體規劃》實施工作的指導、監督和檢查。