工傷保險制度問題及對策研究
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黨的報告提出，要全面建成城鄉統籌、全民覆蓋、保障適度、權責清晰及可持續的多層次社會保障體系。工傷保險是深受職工及用人單位歡迎的保險品種，其具有廣泛的社會需求性。究其實質，工傷保險制度是轉移事故風險的一種方式，是利用發生事故前的財務計劃消除事故后帶來的經濟困境，以維持投保人的正常生活。然而，現行工傷保險制度尚存諸多問題，給工傷保險制度的運行帶來嚴重影響。本文通過分析工傷保險制度現狀探討其存在的問題，并針對此問題提出相應的完善措施。
一、工傷保險的參保及基金支出狀況
近幾年，工傷保險參保人數逐年上升，至2019年年底，全國工傷保險參保人數達到25474萬人，較上年底增加1600萬人。從參保群體看，農民工的參保率及參保人數均明顯提高，人數較上年增加了一倍多，而城鎮職工的參保人數增長率僅為70%左右，農民工參保增長率明顯高于城鎮職工工傷保險的參保增長率。農民工成為工傷保險參保的重要構成之一，改變了城鎮職工作為參保主體的絕對地位。從工傷保險基金收入及支出情況看，2018年工傷保險基金的收入額為913億元，支出額為742億元，而2019年工傷保險基金的收入額為815.7億元，支出額為817.4億元。2018年的收入額明顯高于2019年，但其支出額卻明顯低于2019年，這表明，當前，工傷保險基金存在收支不平衡問題，基金結余出現了負增長，且基金的支出增長率較享受保險待遇人數的增長率高，也就是說，工傷保險參保人的保險待遇不斷提高。
二、工傷保險制度中存在的問題
（一）制度覆蓋范圍小且參保率總體不高近幾年，我國工傷保險制度的覆蓋范圍明顯擴大，但總體上看，其覆蓋面仍相對狹窄，城鎮職工參保覆蓋面明顯高于農民工。農民工就業統計數據顯示，在制造業、建筑業、批發及零售業等領域內就業的農民工多是自營就業，在工傷保險制度的覆蓋范圍內，農民工的參保率非常低，也就是說，當前工傷保險制度尚未覆蓋自營就業的農民工，其覆蓋范圍仍相對狹窄。雖然各級政府部門都成立有工傷保險機構，部分省市甚至將工傷保險延伸至了鄉鎮及街道，但在具體執行中，卻受到參保條件等因素的制約。我國《工傷保險條例》規定，用人單位為工傷保險的參保范圍，職工為參保對象，該條件明確要求，勞動者與單位間應存在勞動關系方能參加工傷保險，即無用人單位的勞動者是無法參保的。而自營就業的農民工因不存此勞動關系，從工傷保險的參保條件上看，其是無法參保的，進而限制了工傷保險的參保范圍，導致農民工的參保率總體不高。此外，隨著社會經濟的發展，工作安排呈現去組織化、碎片化和靈活性的新業態的特征，此類從業人員及靈活就業人員的社會保障問題也應受到關注。但依據工傷保險制度對參保范圍的界定，這類勞動群體是無法納入工傷保險的參保范圍的。從參保率來看，雖然農民工的參保率不斷上升，人數不斷增加，但同農民工的總數相比，其參保人數不足40%，而城鎮職工的參保率已超過75%，農民工的參保率遠遠低于城鎮職工的參保率，僅是其參保率的一半多。同時，工傷保險的參保率雖然每年都在上升，但其上升幅度較低，甚至不足1%，這主要因為工傷保險未能真正在廣大勞動群體中實施，或實施的比例太低，加之漏保、逃保現象的常態化，致使工傷保險的總體參保率不高。
（二）工傷保險基金收支結構不科學在工傷保險的征收方面，部分企業存在少報、瞞報職工人數的現象，特別是鄉鎮小企業、合資企業、私營企業對參保工作不積極，但若發生了工傷事故則又主動要求參保，這給參保基金收入及支出帶來嚴重影響，導致支出上升而收入降低。同時，在工傷保險基金的財務管理中，國家尚未制定統一的管理辦法及規定，造成工傷保險基金的開支混亂，企業所交保險費用或計入了生產成本，或列支為管理費用，項目開支非常混亂。有些醫院針對工傷患者的治療存在違規操作的現象，從而導致基金支付的增加。同時，工傷保險基金的收支結構不科學，工傷保險基金在康復性支出、預防性支出和治療性支出方面的分配不科學不合理。現行工傷保險基金分配多傾向于治療性支出，而對職業康復及工傷預防方面的投入卻極少。雖然《工傷保險條例》規定了工傷保險要同職業病防治和事故預防相結合的原則，對其資金配比卻未進一步明確，進而造成事故預防和職業康復的投資較少，缺乏資金的有效保障。這就造成工傷保險的基金存在大量結余，收支結構失衡，不利于參保者合法權益的保護，也不利于工傷保險業的久遠發展。
（三）職工維權賠付難我國《工傷保險條例》中的追償權和法律監督機制尚不完善，在社會管理及法律層面存在薄弱環節，甚至是真空地帶，安全生產標準及法制滯后、不完善，存在監督不力、執法不嚴的現象。現行《工傷保險條例》對醫療費用的相關追償權進行了明確，對用人單位重大過失、故意造成的職業傷害，工傷保險基金的追償權卻未明確。同時，在工傷認定過程中，很難進行調查取證，尤其是在界定工傷，司法醫療機構認定工傷和鑒定勞動能力等方面都需要很長時間，這勢必會增加工傷維權的難度。
（四）工傷保險制度的運行機制不完善當前，工傷保險制度存在宣傳力度不足，費率機制不科學、基金管理機制不健全等問題。雖然我國實行工傷保險已有多年，但由于人員配置的不足及工作量大，工傷保險工作仍然無法廣泛開展，也無法廣泛宣傳和做大型宣傳活動。同時，工傷保險屬于社會保險中的一種，長期以來，人們對醫療保險、失業保險和養老保險較為重視，而對工傷保險則極少關注，認為其是可有可無的小險種，特別是企業領導，其工傷保險意識更低。由工傷保險的費率機制看，當前我國工傷保險實行的是浮動費率，卻沒有構建浮動費率同綜合量化指標間的系數關系，制定的差別費率也不科學，費率確定不合理，未能從行業特征、行業差異及事故發生概率等方面進行思考，致使工傷保險費率無法發揮其經濟杠桿的調節功能。
三、完善工傷保險制度的措施
（一）拓展工傷保險覆蓋范圍、提高參保率雖然自推廣工傷保險制度以來，其所納入的群體范圍不斷增加和拓展，但從當前的政策制度可知，工傷保險所納入的范圍仍然較小，未能將從事危險的體力勞動群體納入其中。然而，工傷保險覆蓋范圍的擴大需要逐步采取措施。首先，工傷保險應將高危行業的體力勞動人群納入其中，并實現其全覆蓋，如采礦業、建筑業等。其次，要從雇傭關系入手，制定靈活的政策，將符合雇傭關系的自由職業者、個體工商戶及其他新業態的從業者，納入工傷保險范圍內，以真正實現工傷保險全覆蓋。同時，政府要重視職工合法權益的維護，積極推動并引導企業建立和諧的雇傭關系，提高用人單位的工傷保險意識，各級政府要利用各種渠道、各種活動大力宣傳工傷保險制度，強化職工自我保護意識，尤其是農民工團體的自我保護意識。這是因為農民工文化程度低、風險意識差，其合法權益最易遭受侵害。此外，政府要向企業、用人單位認真傳達職業安全的相關政策、制度及法規精神，增強用人單位把控安全生產風險的意識，推動其提高生產的安全性。但此工作是一項系統性工作，需要各級部門綜合協調，以確保工傷保險政策的有效實施。
（二）完善工傷保險法規體系及費率機制《工傷保險條例》實施以來，建筑業、煤礦業等高危業的從業人員被納入了工傷保險范圍，工傷保險的參保率也逐年上升，但在工傷認定、申請、鑒定及覆蓋范圍等方面仍存在一定的問題，需要逐步完善。為此，國家應依據《工傷保險條例》制定相應的實施細則和規范性文件，從社會及經濟發展實際出發，不斷擴大工傷保險覆蓋范圍，完善鑒定、認定及申請等相應的法規及配套的執法文件。在工傷保險費率方面，有效、規范及科學的費率機制能夠確保工傷保險分配的公正性，從而提高企業生產的安全性。工傷保險采用的浮動費率和差別費率主要依據企業的工傷事故、職業風險及職業病的發生風險、發生率來調整和明確企業繳費的費率。利用對費率的調整和規定，推動企業改善勞動作業條件，以降低或減少職業病與工傷事故的發生，為職工身體健康及安全提供保障。為此，國家應該研究制定完善的工傷保險費率，如明確風險費率檔次、浮動費率的級次、制定行業風險費率等，并按照投保單位發生職業風險的狀況、保險基金支付率等調整費率，利用浮動費率、差別費率相結合的方法進行調節，以強化用人單位的安全意識和健康意識，進而推動其提高職業健康及安全工作水平。
（三）完善基金管理體系強化工傷保險的基金管理工作，加大基金規模，以有效解決工傷保險基金的安全性和來源問題，為此，必須堅持開源節流的原則，強化工傷保險費用的征繳力度，預防企業少報和瞞報。同時，還應增強工傷保險基金的投資運營收益，使其成為保險基金的來源之一。此外，要加強基金管理，完善基金監管體系，及時有效地堵塞基金漏洞，如利用大數據信息防止發生冒領，實行定點藥店、定點醫院制度，以及制定費用控制機制等，切實控制好工傷保險基金的使用，嚴格區分傷與病，做到傷與藥的相符，確保量與價的一致。
（四）注重預防工傷保險基金應加大對健康監護、危險作業場所的監測，以做到早發現、早改造、早預防和早治療，進而有效控制、降低、防止事故及職業病的發生，減少對從業者的傷害和降低保險基金的支出。此外，管理部門及企業應重視職業健康工作，加大投入，通過民間贊助、基金提留等手段籌集資金，同有關療養院、醫院聯合或設置專門的職業康復機構，為職業病的康復提供保障。
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作者：宋明洋 單位：汝南縣社會工傷保險中心