食品安全責任保險制度建構(gòu)思路研討
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食品安全責任保險涉及保險公司、食品生產(chǎn)者、銷售者、消費者等當事人。從食品安全責任保險當事人的立場探討食品安全責任保險,對政府是否推行食品安全責任保險有積極的參考意義。
1從保險公司角度
對保險公司的專業(yè)要求高。由于產(chǎn)品責任保險業(yè)務涉及生產(chǎn)、配送、銷售等多個風險環(huán)節(jié),甚至事故發(fā)生之后的訴訟介入,需要保險公司具備相當專業(yè)的風險管理水平。大部分的中小財險公司目前尚不具備這種專業(yè)實力,沒有單獨設立責任保險部門。即便現(xiàn)在有食品生產(chǎn)企業(yè)想要投保食品安全責任保險,也很難獲得專業(yè)的風險服務,這可能也是目前該險種投保率偏低的原因之一。各保險公司的經(jīng)營方針存在差異,在保險內(nèi)容的規(guī)定上多考慮公司的利益。各個保險公司出于各自經(jīng)營方針、策略上的考慮,在其保險條款中對投保人的約束較多,對保險公司自己應當承擔的保險責任、賠償條件、賠償?shù)钠谙蕖⑦`規(guī)后應當承擔的責任含糊其辭,給食品安全責任保險的推行帶來困難。
2從食品企業(yè)投保產(chǎn)品責任保險的角度
根據(jù)調(diào)查,大型食品安全事故爆發(fā)后,食品生產(chǎn)及銷售企業(yè)以及保險中介向保險公司進行產(chǎn)品責任保險的咨詢數(shù)量較以往增多,但企業(yè)投保的比較少。在投保產(chǎn)品責任保險的客戶中,大多為合資或外資食品企業(yè),中資食品企業(yè)投保積極性不高。究其原因,大致可以分成兩方面。(1)投保的費用是負擔。2007年國務院的《中國的食品質(zhì)量安全狀況》白皮書中的統(tǒng)計顯示:“目前,全國共有食品生產(chǎn)加工企業(yè)44.8萬家。其中規(guī)模以上企業(yè)2.6萬家,產(chǎn)品市場占有率為72%,產(chǎn)量和銷售收入占主導地位;規(guī)模以下、10人以上企業(yè)6.9萬家,產(chǎn)品市場占有率為18.7%;10人以下小企業(yè)小作坊35.3萬家,產(chǎn)品市場占有率為9.3%。”[6]對規(guī)模以下的食品企業(yè)來說,投保產(chǎn)品責任保險需要一筆不小的費用,許多食品企業(yè)不愿投保。一項統(tǒng)計顯示,中國企業(yè)的責任險投保率為4%,遠遠低于國際平均15%的水平[7]。(2)食品企業(yè)缺乏風險管理意識。多數(shù)食品企業(yè),尤其是規(guī)模以下的食品企業(yè),沒有意識到通過責任保險這種手段,可以分散和轉(zhuǎn)移生產(chǎn)經(jīng)營中的風險。許多企業(yè)抱有僥幸心理,不注意企業(yè)安全風險防范。當風險發(fā)生后,企業(yè)因沒有投保,就必須得獨自承受風險。如臺灣某食品公司因出口至美國的果凍沒有充分的產(chǎn)品說明,先后在三次訴訟中敗訴,分別賠償1670萬美元、5000萬美元和5000萬美元后倒閉[8]。
3從公眾對食品安全責任保險的角度
公眾認識不足,可能導致社會對于食品安全強制保險的不重視、誤解,從而會對此險種的社會接受程度等方面有所影響。陳君石在中國科協(xié)召集的《食品安全宣傳大綱》編制工作啟動儀式上說:“食源性疾病已成為我國頭號食品安全問題,面向全體社會公眾的食品安全宣傳教育工作十分緊迫。”有些人認為,食品安全強制保險會鼓勵食品企業(yè)制假販假。實際上,食品安全責任保險對生產(chǎn)者故意違反法律的情形是不予賠償?shù)摹κ称钒踩熑伪ｋU的錯誤認識,消費者是不可能在受到損害時拿起法律武器依法求償?shù)摹?/p>
4從“強制保險”的立法角度
由于強制保險的“強制”突出表現(xiàn)為國家對個人意愿的干預,因此,強制保險的范圍應當嚴格受法律、法規(guī)規(guī)定的限制。在我國食品安全責任保險的探討中,需要解決食品安全責任的確定有無法律規(guī)定？適用何種歸責原則？食品安全責任承擔的主體是誰？食品安全責任的賠償范圍是什么等問題。從我國法定強制險種——機動車第三者責任強制保險看,2004年的《道路交通安全法》提出“建立機動車第三者責任強制保險制度”,2007年保監(jiān)會才《機動車交通事故責任強制保險費率浮動暫行辦法》。由此可見,推行食品安全強制責任保險在立法方面不會是一帆風順的。綜上,如何針對我國食品生產(chǎn)者的實際——規(guī)模以下的食品企業(yè)占全國食品生產(chǎn)企業(yè)的28%[6];如何發(fā)揮保險公司的創(chuàng)新積極性——有條件的保險公司開設食品安全責任保險險種;如何提高消費者的食品安全意識——促使消費者依法維護合法權(quán)益,是食品安全責任保險中亟待解決的問題。而制定責任保險法律、法規(guī)條文本身不是主要問題。
我國政府推行食品安全強制責任保險的理由
1食品安全風險具有可保性
“無風險則無保險”,我國的食品安全風險是一種責任風險。責任風險是指行為主體(或公民或法人或國家)因疏忽行為或過失行為或故意行為造成他人的財產(chǎn)或人身傷亡以及精神損害,根據(jù)法律規(guī)定必須負有經(jīng)濟賠償責任或其他責任(行政責任、刑事責任)的不確定性,實質(zhì)上是指與責任有關(guān)或由責任引起的損失的不確定性[10]。進入20世紀以來,隨著科學技術(shù)的不斷進步,人類在創(chuàng)造現(xiàn)代的文明過程中也孕育著更大的危險。現(xiàn)代工業(yè)社會的主要意外災害包括工業(yè)災害、汽車事故、環(huán)境污染公害、商品瑕疵等。這些意外災害具有四個方面的基本特征:(1)造成事故之活動皆為合法而必要;(2)事故發(fā)生頻繁,每日有之,連續(xù)不斷;(3)肇事之損害異常巨大,受害者眾多,難以防范;(4)加害人是否具有過失,被害人難以證明[11]。食品安全風險符合這四個特征,具有可保性。實踐中,有的保險公司承保食品安全責任險,為食品安全責任強制保險提供了現(xiàn)實依據(jù)。如,長安責任公司在保險條款第四條中對該險種做出較為詳細的規(guī)定:在保險期間或保險合同載明的追溯期內(nèi),被保險人在保險合同列明的經(jīng)營場所內(nèi)生產(chǎn)、銷售食品,或者現(xiàn)場提供與其營業(yè)性質(zhì)相符的食品時,因疏忽或過失致使消費者食物中毒或其他食源性疾患,或因食物中摻有異物,而造成消費者人身損害或財產(chǎn)損失的,保險人根據(jù)本保險合同的規(guī)定,在約定的賠償限額內(nèi)負責賠償[12]。
2具有基本的政策依據(jù)和法律依據(jù)
我國各級政府都很重視食品安全問題,強化各政府部門和企業(yè)的責任意識。2006年6月16日,國務院下發(fā)了《國務院關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》(國發(fā)[2006]23號),明確提出要加快保險業(yè)改革發(fā)展,積極引入保險機制參與社會管理,有效化解社會矛盾和糾紛,完善社會化補償機制;大力發(fā)展責任保險,健全安全生產(chǎn)保障和突發(fā)事件應急機制;采取市場運作、政策引導、政府推動、立法強制等方式,發(fā)展安全生產(chǎn)責任、產(chǎn)品責任等保險業(yè)務。可保的責任風險是一種法律責任風險。責任保險的保險標的是被保險人對第三人應當承擔的民事責任。雖然我國目前尚無出臺專門的產(chǎn)品責任法。但《食品安全法》對食品安全事故處理、食品企業(yè)的法律責任以及食品安全標準作了明確的規(guī)定。與《消費者權(quán)益保護法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《侵權(quán)責任法》中責任條款,與相關(guān)的司法解釋相互配合形成了較為完整的法律責任體系。相關(guān)的政策與法律為構(gòu)建我國食品安全強制責任保險制度提供了依據(jù)。
3有利于食品安全法及相關(guān)法律的貫徹實施
一般來說,一國的法律制度同時具備兩個目標:一是通過各種民事法律制度與經(jīng)濟法律制度保障受害人利益;二是通過刑事法律制度等來懲罰致害人。在我國現(xiàn)實中,食品問題的致害人受到了刑事法律的制裁,但因其無力償還,受害人仍然不能按照法律規(guī)定得到其相應的經(jīng)濟賠償,這樣的結(jié)果會使保護受害人的民事法律規(guī)定成為一紙空文。“三鹿事件”就是很好的例證。據(jù)《法制晚報》報道,石家莊中院做出裁定,終結(jié)三鹿破產(chǎn)程序。破產(chǎn)清算償還順序依次是員工的工資和社保、抵押債權(quán)、普通債務(包括對患兒的賠償部分),而三鹿對普通債權(quán)的清償率為零。這意味著遭受問題奶粉危害的近30萬嬰幼兒無法從三鹿企業(yè)獲得任何賠償。而構(gòu)建食品安全強制責任保險,因食品生產(chǎn)者參加了責任保險,只要食品安全事故屬于保險責任事故范圍,受害人的合法權(quán)益在獲得保障的同時,相關(guān)的法律制度也得到貫徹執(zhí)行。
4符合強制責任保險立法的趨勢
從世界范圍看,隨著強制保險險種和承保范圍的不斷增加,強制保險保障的領(lǐng)域呈現(xiàn)不斷擴大趨勢。目前在法國約有80多種民事強制責任保險,德國約有120種強制保險。在美國和我國的臺灣地區(qū)食品安全強制責任保險制度已經(jīng)趨于成熟。我國現(xiàn)行法律除確立了機動車交通事故責任強制保險外,還有包括強制油污染民事責任保險、強制井下職工意外傷害保險、強制危險作業(yè)職工意外傷害保險等在內(nèi)的共七種強制保險,強制保險類別很少,涉及范疇極小[13]。臺灣地區(qū)《食品衛(wèi)生管理法》第二十一條規(guī)定了食品的產(chǎn)品責任強制保險,具體投保范圍由主管機關(guān)以公告形式指定。借鑒完善的制度經(jīng)驗,構(gòu)建我國食品安全強制保險制度符合強制責任保險立法的趨勢。
5責任保險是政府履行管理職能的重要手段
國外經(jīng)驗表明,隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展,責任保險已經(jīng)成為處理社會危機的一種重要的方式,成為政府履行社會管理職能的重要的輔助手段之一[14]。食品安全責任保險既是對企業(yè)出現(xiàn)食品安全事故后能夠進行有效率的賠償?shù)囊豁棻Ｕ?還是食品安全的一道“特別”過濾環(huán)節(jié)。可以使政府的食品安全監(jiān)管增加一項新的方式。
構(gòu)建我國食品安全強制保險的建議
在設置強制保險的過程中,人們不可能設計出一個所有國家同一標準的社會保障理想模式,必須更多地針對一個國家的實際情況和它目前以及不遠的將來的變換,必須適應社會和經(jīng)濟的變化[15]。我國食品安全強制保險仍處于初級階段,而大量企業(yè)涉及食品安全的責任,迅速增長和居高不下的食品安全風險促使我們積極探索分散風險、加強對受害人保障的相關(guān)法律制度建設。結(jié)合我國食品安全的現(xiàn)狀和國外經(jīng)驗,我國的食品安全強制責任保險可以考慮從以下方面著手構(gòu)建。
1規(guī)范立法依據(jù)
以現(xiàn)行法律為依據(jù),為食品安全責任保險提供完善的法律依據(jù)。我國已經(jīng)初步形成了一個法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)并列的多層次立法體系。關(guān)于“食品安全責任”,以《食品安全法》為依據(jù),同時參考《產(chǎn)品質(zhì)量法》的規(guī)定確定。關(guān)于“歸責原則”,采用嚴格責任原則,追究造成公眾人身傷害的食品生產(chǎn)、加工、銷售企業(yè)的民事法律賠償責任。
2有步驟、分階段推進食品安全強制保險
責任保險根據(jù)實施方式不同,可以分為強制責任保險和自愿責任保險。強制責任保險,又稱為法定責任保險;自愿責任保險,又稱任意責任保險。強制責任保險與自愿責任保險本質(zhì)上的區(qū)別在于當事人的意志是否受到限制。(1)對食品生產(chǎn)者。現(xiàn)階段,由于我國食品企業(yè)“多、小、散、亂”的特點,在所有的食品企業(yè)全面推行強制保險不具有現(xiàn)實意義。從法律制度的實施效果看,如果完全以自愿為原則,忽視強制原則,那么會使責任保險難以發(fā)揮正常的價值功能,“企業(yè)出事,政府買單”的怪現(xiàn)象仍然無法得到改善。食品安全強制責任保險作為一種特殊的保險,是公權(quán)力干涉和限制了保險合同結(jié)果。可以考慮在特殊企業(yè),如涉及嬰幼兒、兒童、老年人等特殊群體的食品、保健品以及藥品等企業(yè),在除此之外的規(guī)模以上的企業(yè)實行強制原則,而在其他食品企業(yè)實行自愿原則,這種自愿性和強制性相結(jié)合的保險制度是較適合我國目前的發(fā)展狀況的。(2)對保險公司。可以“強制”經(jīng)辦有關(guān)責任保險的保險人接受政府的管制,不得拒絕保險客戶屬于有關(guān)業(yè)務范圍的投保要求。
3完善與食品安全強制保險配套的法律制度
國家對食品市場的管理并非只有責任保險一種手段,食品市場準入制度的核心內(nèi)容主要包括:對食品生產(chǎn)加工企業(yè)實行生產(chǎn)許可證管理;對食品出廠實行強制檢驗;實施食品生產(chǎn)市場準入標志管理。對目前不宜實施食品安全強制責任保險的規(guī)模以下企業(yè)可以通過實施食品市場準入制度解決其食品安全問題。食品安全強制責任保險可以參照“交強險”的規(guī)定,由保險人來確定保費,同時由監(jiān)管部門依照公平原則進行適時的調(diào)整。由政府監(jiān)管部門來完成平衡市場效益和社會效益的任務。
從我國“交強險”的實施看,監(jiān)管部門可以掌握的市場信息是有限的,對市場的控制力更是有限的。為此有學者提出對費率的監(jiān)管不如對強制保險償付能力的監(jiān)管,建立救助基金制度以及第三人的無條件直接請求權(quán)制度等配套政策,對于保證保險人的償付能力,完善第三人的救濟途徑,實現(xiàn)強制保險的立法預期將具有重要的意義[16]。（本文作者：杜波、宋云 單位：華北電力大學人文與社會科學學院）
