反腐倡廉立規的歷程與經驗淺析

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［摘要］以史為鑒，可知興替，中國共產黨是既善于總結歷史經驗又善于運用歷史經驗的政黨。梳理建黨百年來反腐倡廉的規章制度，提煉建黨百年來制定黨內法規的經驗，從運動反腐到制度反腐，從立規反腐到立法與立規反腐相結合，實現反腐立規與倡廉立規同步、黨內法規與國家立法同向、黨內法規制定與實施同行，實現反腐倡廉的法治化，這是歷史的規律，也是現實的需要。

［關鍵詞］反腐倡廉；中國共產黨；立規

中國共產黨建黨一百年來，始終強調黨的先進性和純潔性，在黨的建設過程中，既關注廉潔奉公，又重視反對腐敗，形成了一系列具體可行的制度。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央作出“反腐倡廉建設”新概括，將腐敗問題上升到黨的生死存亡的高度，提出黨與腐敗“水火不相容”，“確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行”，強調反腐倡廉的制度化和法治化，把反腐倡廉融入黨的建設和國家的法治建設之中。目前，世界經濟和政治格局都發生重大變化，我國社會進入利益格局多元、社會群體多元、社會價值多元階段。在復雜的國際和國內背景下，應當通過黨內法規的不斷完善，建立起防治腐敗的長效機制，以保持國家的長治久安。

一、建黨百年反腐倡廉立規的歷程

系統梳理中國共產黨建黨百年來反腐倡廉的規章制度，有利于總結提煉建黨百年來反腐倡廉立規的經驗和教訓，為未來黨的反腐倡廉法治化建設指明方向，進而形成風清氣正的政治生態。從1921年中國共產黨建黨至今，以1949年新中國成立、1978年黨的十一屆三中全會和2012年黨的十八大召開為里程碑，百年反腐倡廉立規的歷史進程，可以分為以下四個階段。

（一）第一階段：1921年7月建黨至1949年10月新中國成立中國共產黨建黨伊始，就注重建章立制，以黨綱和黨章的形式，明確黨的奮斗目標和根本任務，引領全黨的發展方向。黨的一大通過的《中國共產黨第一個綱領》，是黨的第一個綱領性文件；黨的二大通過的《中國共產黨章程》，是黨的第一個章程。從黨的建立到新中國成立，為了保持黨的先進性和廉潔性，既出臺了一系列規章制度，又開展了反貪污浪費的群眾運動：從1926年發布《關于堅決清洗貪污腐化分子》的通告，到1933年頒布《關于懲治貪污浪費行為的第二十六號訓令》，開展反貪污浪費的群眾運動；1938年，在黨的六屆六中全會上，劉少奇就起草黨的工作規則與紀律，作了《黨規黨法的報告》；1941年，在延安干部會議上，毛澤東作了《改造我們的學習》報告，號召全黨樹立理論和實際相統一的實事求是的馬克思主義作風，后中央又作出《關于增強黨性的決定》和《關于調查研究的決定》；1942年，在中央黨校開學典禮上，毛澤東作了《整頓黨的作風》報告，進而開展反對主觀主義以整頓學風、反對宗派主義以整頓黨風、反對黨八股以整頓文風的整頓“三風”學習運動。這一時期，以“運動式”反腐敗為主，主要有反貪污反浪費的群眾運動和整頓“三風”的學習運動。

（二）第二階段：1949年10月新中國成立至1978年12月黨的十一屆三中全會中華人民共和國成立初期，實行“一化三改”，黨面臨重大的改造和建設任務，開展了大規模的整黨整風運動。1951年出臺的《中華人民共和國懲治反革命條例》，規定了處理反革命案件的原則和方法，使“鎮反”有法可依；同年出臺的《關于整頓黨的基層組織的決議》，提出共產黨員的八項標準，并整頓基層黨組織，克服黨的組織不純與思想不純現象，整黨工作逐步展開；1952年出臺的《中華人民共和國懲治貪污條例》，根據“嚴肅與寬大相結合、改造與懲治相結合”的方針，規定了對貪污分子和違法工商業者的處理辦法，開展反貪污、反浪費、反官僚主義的“三反”運動。從新中國成立到“文革”前，黨在執政實踐中形成了一系列執政理論，勾畫出中國現代化的發展藍圖。“文革”期間，黨通過《五一六通知》和九大政治報告，展開公開、全面、自下而上的群眾運動。

（三）第三階段：1978年12月黨的十一屆三中全會至2012年黨的十八大黨的十一屆三中全會開啟了中國改革開放的新征程，黨的反腐倡廉工作從運動式走向制度化，突出黨規黨法的作用。1978年5月，《光明日報》刊登特約評論員文章《實踐是檢驗真理的唯一標準》，提出實踐是檢驗真理的唯一標準，沖破了“左”傾思想束縛，促進了思想解放。黨的十一屆三中全會提出要健全黨規黨法，嚴肅黨紀。黨的十一屆五中全會通過《關于黨內政治生活的若干準則》。黨的十二大制定新時期的新黨章，強調發展社會主義民主、健全社會主義法制的執政方略，提出社會主義民主的制度化和法律化，黨必須在憲法和法律范圍內活動，注重加強黨風廉政建設。1983年10月通過《中共中央關于整黨的決定》，確定從1983年冬季開始用3年時間對黨的作風和黨的組織進行全面整頓，主要任務是：統一思想、整頓作風、加強紀律、純潔組織、清理“三種人”。1984年出臺的《關于堅決糾正新形勢下出現的不正之風》，列舉新形勢下不正之風，要求堅決糾正，嚴肅查處。1988年下發的《關于黨和國家機關必須保持廉潔的通知》指出，改革開放，繁榮經濟，要堅定不移；保持廉潔，防止腐敗，也要堅定不移。黨的十三屆六中全會通過《中共中央關于加強黨同人民群眾聯系的決定》，推進民主法制建設。20世紀90年代，在制度化反腐倡廉的規范性文件中，“黨內法規”呼之欲出。1990年5月出臺的《關于縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干規定》指出，健全并嚴格執行黨員領導干部民主生活會制度，加強領導班子的思想、作風建設，依靠自身力量解決矛盾，有效進行黨內監督，增強團結，改進作風，保證黨的路線、方針、政策和決議的正確貫徹執行。1990年7月頒布的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》有黨內“立法法”之稱，首次提出“黨內法規”。1992年黨的十四大修改黨章，提出紀委的主要任務是“維護黨的章程和其他黨內法規”，首次以黨章的形式確認“黨內法規”的概念。1995年出臺的《關于對黨和國家機關工作人員在國內交往中收受的禮品實行登記制度的規定》《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》，提出“禮品登記”和“財產申報”的新要求。1997年出臺的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》以及1998年中紀委對此所作的《補充規定》，對“省(部)級以上領導干部的配偶、子女及其配偶，經商辦企業和在外資合資企業任職”等，作出了相應的禁止性規定。21世紀前10年，反腐倡廉黨內法規系統化，并初步形成體系化的框架。如2003年印發的《中國共產黨紀律處分條例》；2004年出臺的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》；2005年頒布的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》《關于紀委協助黨委組織協調反腐敗工作的規定（試行）》；2007年，中央紀委監察部建立舉報網站，國家級預防腐敗的專門機構———國家預防腐敗局正式揭牌，同年簽署《聯合國反腐敗公約》，參與世界各國反腐合作；2008年出臺的《建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規劃》，是懲治和預防腐敗的指導性文件；2010年頒布的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》，是規范黨員領導干部從政行為的重要基礎性法規。黨的十六大至十七大召開前的5年間，中央紀委、監察部共制定或修改規范性文件160多件，會同有關部門起草制定40多件，地方和部門起草1000多件。從2002年開始，中央紀委、監察部會同有關單位將現行有效的1100余件黨風廉政和反腐敗法規進行匯編，為準確適用和全面規劃黨內法規提供了依據，全面清理改革開放以來1500余件黨風廉政建設的法規和規范性文件，廢止115件，審議規范性文件600余件。至此，黨內法規制度體系已見雛形，黨內生活主要領域基本實現有章可循、有規可依。

（四）第四階段：2012年黨的十八大至今黨的十八大報告把“反腐倡廉建設”單列出來，黨內法規制度體系日趨完善，由“制度反腐”走向“法治反腐”，立規與立法共同發揮作用。2012年出臺的《中國共產黨黨內法規制定條例》與1990年出臺的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》相比較，名稱中刪除“程序”，明確黨內法規的制定權限，將適用范圍擴大到省區市黨委制定黨內法規的活動；2014年審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》具有劃時代的意義，首次在黨的中央委員會全體會議中，將“依法治國”作為主題，將“形成完善的黨內法規體系”作為全面推進依法治國的總目標。由此，開啟了黨內法規建設，逐步形成黨內法規體系，黨內法規的規劃、制定、清理、備案、宣傳全面推進。一是首次提出黨內法規規劃，并編制首個黨內法規五年規劃，《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》提出，到建黨100周年時全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系。二是首次集中清理黨內法規和規范性文件，2013年出臺《中共中央辦公廳關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》，由中央辦公廳牽頭，50多個中央和國家機關參與，歷時兩年，再次對黨內法規和規范性文件進行清理，對新中國成立至2012年6月的23000件中央文件進行梳理，梳理出規范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內法規和規范性文件1178件，其中廢止322件，失效369件，共占58.7%；繼續有效487件，其中42件需適時修改。2014年10月出臺《中共中央關于再廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》。三是首次建立黨內法規備案體系。2013年出臺的《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》提出下備一級的備案原則。近5年來，黨內法規體系覆蓋黨的領導和黨的建設，逐漸發展完善。2015年發布《中國共產黨廉潔自律準則》；2016年發布《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨黨內監督條例》；2017年修改發布《中國共產黨巡視工作條例》，修改《中國共產黨章程》；2018年再次修訂《中國共產黨紀律處分條例》，《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018—2022年）》提出，到2021年形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系；2019年發布《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》《中國共產黨問責條例》《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》，修訂《中國共產黨黨內法規制定條例》；2020年發布《紀檢監察機關處理檢舉控告工作規則》；2021年發布《中國共產黨組織處理規定（試行）》。其間，分別有《中華人民共和國監察法》《中華人民共和國公職人員政務處分法》等國家法律，與以上黨內法規相呼應。

二、建黨百年反腐倡廉立規的經驗

建黨百年，反腐倡廉經歷了運動式反腐到制度化反腐的轉變。制度化反腐經歷了從立法反腐到立規反腐再到立法與立規反腐相結合的轉變。在這一歷史進程中，有以下經驗值得總結：一是正確處理反腐立規與倡廉立規的關系；二是正確處理國家立法與黨內法規建設的關系；三是明確黨內法規制定與黨內法規實施的關系。

（一）反腐立規與倡廉立規同步。反腐與倡廉是一個問題的兩個方面，反腐注重懲戒，而倡廉更關注事前預防，在一定意義上，事前預防重于事后懲戒。在法律層面，完善權力行使的法律規范，在制定反腐敗法律的同時，需要制定廉潔從政道德方面的規范，從法律上解決公職人員的廉潔自律問題。在黨內法規層面，制定黨內法規，既要重視反腐，也要注重倡廉，以保障預防與懲治相結合，進而實現干部清正、政府清廉、政治清明。同步進行的反腐立規與倡廉立規，把思想教育、法治教育、紀律教育與社會公德、職業操守相結合，有利于樹立公職人員行為準則和道德規范，創造反腐倡廉的文化氛圍。反腐立規與倡廉立規同步，也體現了法律規范與道德規范在社會調整過程中發揮的各自不同的重要作用。法律和道德作為重要的社會規范，兩者既有區別，又相互聯系、相互融合。法律具有道德性，是最低限度的道德；道德使法律成為可能。重要的道德規范融入法律，以法律的形式規范政府官員從政道德行為，將道德規范上升為法律規范，表明道德法律化與法律道德化，法治與德治并行不悖，成為公權力運行的核心價值觀和法治基礎，彰顯著政權運行的正當性和合法性。在中國傳統法律文化中，“為吏之道”有“三不欺”［1］307-314：“不能欺”在于“明”，“不敢欺”在于“威”，“不忍欺”在于“德”。以“不欺”為標準，無論是“明智”“威嚴”還是“仁德”，都表明了古人對權力行使的獨特理解，體現了古人的政治智慧和權力靈性，與現代“不敢腐、不能腐和不易腐”有異曲同工之妙。

（二）國家立法與黨內法規建設同向。國家立法，是由特定的立法主體，依據一定的職權和程序，運用一定的技術，制定、認可和變動法的活動［2］224-226，它以權利義務為內容，以國家強制力保障實施，調整重要的社會關系；而黨內法規是“黨內規章制度”，是由黨的組織依據一定的職權和程序制定的主要調整黨的組織活動以及黨員的權利義務的規范性文件。國家立法與黨內法規，都是調整人們行為的規范，都依靠一定的力量保障實施，都是為了實現國家的富強、民主和文明。但是，作為兩種不同的行為規范，也存在以下區別：第一，根本規范不同，在中國特色社會主義法律體系中，以憲法為根本；而在中國共產黨的黨內法規體系中，以黨章為根本。第二，規范形式不同，國家立法以法律、法規和規章的形式表現出來；黨內法規的表現形式為條例、規則和準則等。第三，制定依據不同，國家立法依據《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國立法法》等制定；黨內法規則主要依據《中國共產黨章程》《中國共產黨黨內法規制定條例》等制定。第四，制定主體不同，國家立法的主體主要是國家立法機關和行政機關；黨內法規的制定主體則是黨的組織。第五，保障實施方式不同，國家立法以國家強制力保障實施，而黨內法規，以黨的紀律保障實施。在法理學意義上，國家制定的法律屬于“硬法”，黨內法規屬于“軟法”。但是，作為“軟法”的黨內法規，又具有“硬法”的因素，這是基于憲法確立的中國共產黨的領導地位，經過嚴格而規范的程序制定的黨內法規，與國家法律不相抵觸，而且，黨內法規對黨內事務的調整必然影響到國家和社會事務，黨內法規又具有一定的“硬法”因素。中國共產黨依法執政，既要依國家法律，又要依黨內法規［3］，黨內法規與國家立法相互補充，相互促進，是現代國家治理的新樣態。后大規模立法時代，懲治和預防腐敗，需要國家立法與黨內法規的有效銜接，堅持“憲法為上，黨章為本”，國家立法與黨內法規建設同向，在現實社會中共同發揮重要作用，既保障黨在憲法和法律的范圍內活動，也保障依規治黨。

（三）黨內法規制定與實施同行。制定黨內法規與實施黨內法規同等重要。繼2013年出臺《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》之后，2018年，《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018—2022年）》提出，到2021年形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系。也就是說，2011年，中國特色的社會主義法律體系基本建成之后，2021年，中國共產黨黨內法規體系也基本形成，黨內法規的制定問題已經基本解決，重要的是黨內法規的實施問題。2019年的《中國共產黨黨內法規執行責任制》，以“執行”為關鍵詞，突出黨內法規實施的重要性，強調既要重視反腐倡廉黨內法規的制定，又要重視反腐倡廉黨內法規的實施。法律的生命在于實施，任何法律都必須在現實中證明它存在的合理性，而最主要的方式是通過實施效果來證明［4］，如果一部法律僅存在于紙面上而不能在社會生活中發揮作用，則其存在不具備合理性。黨內法規與法律一樣，其生命力也來自實施或被執行，黨內法規是靜態的規范，由靜態走向動態，需要執行或實施這一“橋梁”，使黨內法規立規目的得以實現。黨內法規執行力是指將黨內法規作用于現實生活，達到黨內法規預設目標的能力，它包括以下三層含義：一是黨內法規的可操作性，要求作為治黨依據的黨內法規是良好的，具有從文本轉化為現實的可能性和可行性。黨內法規的執行過程，就是黨內法規所規定的內容實際有效并發揮作用的過程，黨內法規具有了可操作性才能具體實施并產生作用，如果其可操作性較低或不具有可操作性，就會給執法活動帶來很大的不便，難以將文本上的規范轉化為實際的行動，影響實施效果。二是黨內法規的自覺遵守，黨組織和黨員自覺遵守黨內法規，將黨內法規的內容融入工作和實際行動中，按照黨內法規的規定，規范自己的行為。三是黨內法規的強制力，任何社會規范都具有一定強制性，盡管強制手段不同，黨內法規也不例外，在黨組織和黨員自覺遵守的同時，也需要依靠黨的紀律的強制力來保障實施，由黨內監督執行機構運用強制方式貫徹落實黨內法規，對違反黨內法規的黨組織和黨員給予黨的紀律處分。黨內法規的執行力，表明其具有可操作性，依靠自覺遵守與黨的紀律共同保障實施的一種執行力量，決定了黨內法規預期效果的實現程度，是將黨內法規的價值要求轉化為現實效力的重要媒介。［5］黨內法規執行力的提升是黨的建設的重要內容，是依規治黨的重要環節，也是全面從嚴治黨的關鍵性和根本性問題。提高黨內法規的執行力，有利于將制度優勢轉化為治理效能，制度為先，執行為要，黨內法規的制定和完善固然重要，但黨內法規執行力的提升更是不可或缺。按照憲法規定，中國特色社會主義事業需要堅持黨的領導，而黨內治理不僅關系到黨的自身建設，也關系到黨的長期執政能力，因此要增強制度執行力，做到用制度管權管事管人。實現黨內法規內容的現實轉化，就要增強執行力，推動規章制度的落實，體現出黨內法規的實效。

參考文獻：

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［4］汪全勝，黃蘭松.黨內法規的可操作性評估研究［J］.中共浙江省委黨校學報，2017，33（3）：41-50.

［5］廖秀健，張靜馨.提升黨內法規執行力的邏輯生成與實踐指向［J］.理論導刊，2020，（6）：28-35.

作者:包玉秋 單位:沈陽師范大學