預算法治下的績效管理實踐研究
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(一)現(xiàn)代預算制度的確立及目標取向
我國現(xiàn)代預算制度確立的過程是一個制度創(chuàng)新的過程，釋放了科學化、精細化管理的能量，尤其在近十五年的預算制度改革創(chuàng)新中，政府先后針對部分預算、國庫集中收付、政府采購行為以及政府各種收支分類等有關方面所采用的管理體系實施改革優(yōu)化，獲得了十分顯著的效果，已經初步生成了現(xiàn)代預算管理體系的大致框架，為我國預算管理體系的改革創(chuàng)新打下了堅實的基礎。其對于改革社會領域、政府管理體系以及公共財政管理都具有十分重要的社會意義。不僅能夠有效提升政府各項行為的透明度與公開度，并且還能夠將社會公眾監(jiān)督的作用充分發(fā)揮出來，切實提升人民群眾參與國家管理的積極性與法律意識。現(xiàn)代預算制度的建設過程實質上也是與改革開放相適應的制度現(xiàn)代化過程，其目標取向應集中體現(xiàn)在以下幾個方面：其一是現(xiàn)代預算制度屬于科學合理的預算體系，其可以反映出我國預算制度構建與預算活動的通行做法與一般規(guī)律，不僅要充分彰顯我國預算改革創(chuàng)新的成功經驗，同時還必須要主動借鑒發(fā)達國家成熟的預算制度。其二是現(xiàn)代預算制度屬于法治預算體系，預算調整主要是針對國家與群眾、地方與中央、行政機關與立法機關的聯(lián)系，關系到公權、私權、行政權以及立法權的平衡、劃分以及約束，關系到廣大公民群體的基本政治權利與基本社會經濟權利，其對于我國政治文明建設、政府治理以及法治發(fā)展都具有巨大的促進作用。所以，必須要確定預算公開、預算法定以及權力制衡等現(xiàn)代法治預算的標準，構建在人大主導下的預算權力配置體系，才可以針對政府的預算權力進行有效的控制，真正達成稅收的本質意義。其三是現(xiàn)代預算制度屬于透明預算體系，實現(xiàn)民主、透明的預算的主要目的在于讓權力在陽光下進行運轉，真正實現(xiàn)將“看不見的政府”轉變?yōu)椤柏熑握薄ⅰ翱吹靡姷恼币约啊傲疂嵳薄Ｍ该鳌⒐_的預算體系在實踐與制度方面都能夠對我國預算活動產生積極的影響，通過采用公開、透明的預算體系，能夠讓廣大公民享受預算的基本權力，從而有效激活民主制度，對推動我國民主政治的發(fā)展與改革具有巨大的作用。當具備上述特征的現(xiàn)代預算制度逐步確立起來，那么，現(xiàn)代財政制度便具備了得以切實落實的基石。當然，在確立現(xiàn)代預算制度過程中，其關鍵因素在于解決好如何為制度運行奠定良好的運行基礎和運行環(huán)境等問題。本文認為加快推進預算法治化是破解這一問題的根本之道。一方面預算法治化不僅是貫徹落實我國依法治國的重要著手點，同時也是促進我國治理體系朝著現(xiàn)代化發(fā)展的重要陣地。同時，以預算法定約束政府預算行為，向公民與社會公開預算分配的標準、依據以及結果，從而有效防止政府預算發(fā)生暗箱操作的情況，切實保障廣大公民的監(jiān)督權、知情權以及參與權。在這樣的背景下，預算法的修訂承載著重大的使命與責任。
(二)預算法治化進程中的關鍵問題
在本輪《預算法》修訂之前，我國政府預算改革是遵照1994年頒布的《預算法》的框架下開展的，然而現(xiàn)階段我國的政府預算改革在某些方面打破了原《預算法》的制約。通過制度方面的改革創(chuàng)新可能獲取非常高的“實體”性效率，然而其對法律法規(guī)實質性遵從的忽略，卻非常容易導致政府預算管理偏離法制化的發(fā)展途徑。例如，在原《預算法》中明確規(guī)定：“地方各級預算必須要嚴格遵循收支平衡與量入為主的基本原則，必須要避免赤字的情況”。“除了國務院與法律進行另行規(guī)定之外，各個地方政府都不可以向社會發(fā)行有關政府的任何債券”。然而，通過分析部分省份的預算報告可知，許多地方政府存在著預算赤字，存在巨大的負債，而具體到省級政府以下的財政收支平衡則存在著更為復雜的情況。一些縣級財政自身本來就承擔著巨大的包袱，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處在極為困難的局面，一些區(qū)域甚至存在拖欠退休金與工資的情況。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財政收支情況則存在更大的困境，現(xiàn)階段大多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的自給能力都無法保障，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至存在拖欠政府工作人員工資的情況。全國各地通過地方政府出資組建公司或者以地位政府為擔保等各種模式引發(fā)的變相政府債務，則是極為普遍的情況。可見預算管理只是簡單遵循預算組織、預算程序等形式層面上的法治過程，對于預算編制口徑、參與式預算、預算公開透明乃至利益關聯(lián)等實質性問題的解決或落實僅處于的操作性制度建設階段，極易誘發(fā)上述這種依賴的情況，即倘若程序本身設計是科學的，其最終得出的結果也會是正確的。這正是預算法治進程中必須克服的問題。為此就未來改革的路徑選擇而言，需要切實改變依靠財政機構所采用的“單兵推進”的模式，建設具備“縱深體系”的共同治理體系，其中關鍵問題是找出實現(xiàn)預算法制化的突破口，即在完善預算法的同時，提升法的約束效力。由此備受關注的預算法修正工作被賦予了構建法治政府、推動治理現(xiàn)代化等多重意義。預算法修正的目標定位在要按照提升國家治理能力的要求，建立全面規(guī)范、公開透明的預算制度，確保使預算成為約束、規(guī)范政府各項收支行為的手段，而并非進一步加強政府管理權利的手段。這就意味著在確立現(xiàn)代預算制度過程中，我們必須將預算管理的宗旨由預算控制轉換到預算法治層面上來，形成剛性的法律約束。
(一)預算法治化過程中的現(xiàn)實問題與破解之道
從1999年算起，我國的預算改革已經歷經了十五年，在這十五年的時間里，雖然我國的預算改革成就獲得了社會的一致認可，預算制度對社會公共治理的重要性也獲得了廣泛的認可。但是，社會當中仍然存在著非常多的常話常新問題：為何關系到廣大人民群眾的巨額經費的公共預算不能夠受到社會的高度重視？為何我國的政府預算在某種情況下被人們說成“政府自己所進行的預算”？為何預算資金結構性配給的自由裁量權并沒有受到對應的制約，反而存在不斷拓展的趨勢。處在當前的預算模式中，針對資本性基礎設施建設進行投資的年初計劃通常都是建立在各個資金使用部門所匯報的信息資料，通過財務機構確定整體的資金規(guī)模，而各級發(fā)改委則能夠直接決定詳細的各個支出項目的先后順序，導致大量的預留資金存在。為何在我國審計結果公開的幾年時間里，人民群眾并非盲目叫好，已經開始逐漸重視審計結構背后各項制度存在的問題，法的約束效力何在等問題?從上述現(xiàn)實矛盾來說，預算通過多年的改革發(fā)展，其已經發(fā)展到必須要向社會大眾提出一個明確的“標繪”出踐行預算法治的路線圖，來破解因過于依賴外部力量推動預算法治化進程的怪圈。為此，創(chuàng)新預算管理模式并借此重新詮釋《預算法》的法律理念、法律制度、法律約束等諸多法的要約，實現(xiàn)借助預算內在力量來推進預算法治化已成為必然選擇。
(二)以績效為導向的預算管理成為強化預算約束的必然
從管理學范疇看，績效界定為業(yè)績和成效，是組織期望的結果，也是組織為實現(xiàn)其目標而展現(xiàn)在不同層面上的有效輸出(成果)。而績效管理則是各級管理者為了達到組織目標共同參與的績效輔導溝通、績效計劃制定、績效結果應用、績效考核評價以及績效目標提高的持續(xù)循環(huán)過程。伴隨社會民主化進程的加快，政府作為社會公共組織其管理績效越來越受到公眾的關注，為此借助預算績效管理理念編制出有效的預算，在強調預算支出的責任和效率的同時，更加關注預算資金的產出和結果，達到既有引導激勵作用，又不會約束到部門的正常運作績效管理目標是非常重要的。這段闡述即詮釋了預算績效管理的理念，也指明了強化績效預算管理對于社會發(fā)展的重要性。一直以來，國家非常注重預算績效管理的相關工作與內容，反復強調必須要進一步推動預算績效管理體系的改革創(chuàng)新，切實加大預算績效管理力度，從而有效提升政府工作效率與預算經費的使用效率。2011年，我國國務院正式成立政府績效管理工作部聯(lián)席會議，以此來促進并指導我國政府績效管理的有序開展，。成為推進該項工作的里程碑。主要表現(xiàn)在國務院建立政府績效管理部際聯(lián)席會議制度，選擇預算績效管理作為改革試點。《十二五規(guī)劃綱要》：全面實施政府行政問責與績效管理體系，“構建一套科學合理的、符合我國國情的績效評估指標與體系，將專家評估、內部考核以及公眾評議進行有效的整合，使得績效評價的作用充分發(fā)揮出來。…提高政府執(zhí)行力和公信力”。尤其在十八大報告中再一次明確提出：…創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理。近年來，各級財政部門和預算單位必須要全面根據國務院、黨中央以及財政部的相關要求，主動摸索預算績效管理模式，在各地組織預算支出績效評價試點，并獲得了一定的成績。然而從整體層面來看，我國的預算績效管理工作仍處于發(fā)展的初期，其應有的效力未得到充分實踐，究其原因思想認識還不夠統(tǒng)一，制度建設不完備是一方面，但深層根源在于與績效預算息息相關的立法工作相對較為落后。由此可知，從立法的層面來全面推動預算績效管理的發(fā)展，實現(xiàn)預算管理由控制論向結果導向的績效論推進，已成為當前和今后財政預算管理工作的重要內容。
三、新《預算法》中的預算績效觀及其制度呈現(xiàn)
(一)新《預算法》績效觀的確立
預算管理改革的方向在于法治化，圍繞這一目標我們來解讀新預算法。即2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議表決通過的《全國人大常委會關于修改<預算法>的決定》，于2015年1月1日起施行。這是《中華人民共和國預算法》自1995年1月1日起施行20年來進行的首次修改。新預算法進一步規(guī)范并明確了預算監(jiān)督、預算決算、預算調節(jié)、預算執(zhí)行、預算審批以及預算編制等幾個環(huán)節(jié)，核心對預算體系、預算平衡、預算約束、預算績效、預算公開等五個人大追蹤的重點方面進行了修改，完善政府預算體系，健全透明預算制度；改進預算控制方式，堅持厲行節(jié)約，硬化預算支出約束。在上述修正內容中，較之與1995年采用的預算法，雖然總法章都為十一章，其內容增加了22條。而之前采用的預算法中并沒有涉及到績效一次，新預算法當中一共有6次提及了績效。從中能夠看出，新預算法當中明確要求預算績效管理要貫穿預算活動整個過程。包括：預算編制、審批與執(zhí)行、執(zhí)行與監(jiān)督、預決算公開、相關法律責任，以此約束政府權利，規(guī)范財政收支行為。從績效視角解讀則體現(xiàn)為通過投入導向下的績效預算，以彰顯預算行為的合規(guī)性，以結果導向下的績效預算來確保預算結果的有效性，促使預算法從傳統(tǒng)的政府管理真正轉變成為管理政府與規(guī)范政府的條例。旨在突出受托責任，維護民眾共同利益。為了實踐新《預算法》的立法宗旨，我國必須要將現(xiàn)代預算制度的建立作為核心內容，真正實現(xiàn)從法制化轉變?yōu)槊裰骰男姓刂妻D變?yōu)榉ㄖ慰刂疲沟妹裰骺刂频哪繕说靡詫崿F(xiàn)，其不僅是我國公共財政體系改革的重要目標，同時也是我國政治改革的重要任務。由此可知，我國未來的預算管理改革創(chuàng)新仍然是將預算控制技術創(chuàng)新當作重要內容，通過有效提升預算信息的準確性與完整性，切實提升預算控制的科學性與透明度，使得預算管理技術水平得到有效的提升，強化預算約束力以確保預算法在預算管理中的絕對權威性和效力的實現(xiàn)。鑒于預算績效管理本身屬于應用管理、績效評價結果反饋、效評價實施管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理以及績效目標管理所共同構成的一個全面的系統(tǒng)。該系統(tǒng)能夠充分詮釋并體現(xiàn)預算改革的該踐行內容，促使預算績效管理更為科學、規(guī)范，從而有效提升相關管理的科學性、前瞻性以及評估、監(jiān)測有效性等，這將是實踐預算法制化的重要保障。
(二)新《預算法》績效觀的制度呈現(xiàn)
1、編制全口徑
預算管理既要“全口徑”，又要“跨年度平衡”全口徑預算管理屬于新預算法中的重要亮點，比如第4條當中“政府所有的支出與預算都必須要納入到預算中”；又比如第5條當中“預算包含社會保險基金預算、國有資本經營預算、政府性基金預算以及一般公共預算”。全面采用全口徑預算管理是構建現(xiàn)代財政體系的先決條件。當中收入必須要實現(xiàn)全口徑，不但要包含收費與稅收，同時還必須要包含政府資本經營收入與基金收入等內容；而相應的支出活動同業(yè)也要有效覆蓋政府的全部活動內容；此外，地方政府債務也應當歸納到預算管理體系中，以此來防止地方政府債務出現(xiàn)脫離人大監(jiān)督與預算管理。此外，“針對預算控制模式也進行了深入的優(yōu)化與改革，相比于傳統(tǒng)的預算管理方法，全新的預算管理模式更為注重剛性、硬化的支出預算，收入預算則從傳統(tǒng)的約束性轉變?yōu)轭A期性，收入管理則更為注重應收盡收、依法征收”。使得審核預算的核心從赤字規(guī)模、平衡狀態(tài)逐漸拓展為政策與支出預算。通過構建跨年度預算平衡體系，能夠有效解決制定過程中存在的短收或者超收情況，能夠實現(xiàn)從法律層面組織結余資金隨意轉化為支出與超收收入的現(xiàn)象，切實提升了年度預算的制約能力。可見，上述法律規(guī)定為實現(xiàn)所有政府財力的總收支大體平衡，在保證各種公共產品足量供給的基礎上實現(xiàn)政府花費或成本最低的預算決策提供法的保障。一般來說，該項規(guī)定的旨在結合預算周期性特征約束政府預算收支關系，規(guī)范年度財力的使用額度，有關資金的實際使用限額與相關項目則并沒有做出明確的規(guī)定，詳細項目的優(yōu)先選擇權利主要交給各個單位，政府主要重視整體預算績效管理目標的實現(xiàn)。
2、產出求績效
“勤儉節(jié)約”入法違紀鐵腕追責針對我國現(xiàn)實情況中政府預算不能實現(xiàn)精準、全面的反映政府每年所消耗、占有的各種資源，存在巨大的浪費情況，要想有效落實國家關于厲行節(jié)約的有關要求，真正達成建設廉潔政府的相關目標。新預算法主要細分了2個層次進行規(guī)定。首先，明確了收支平衡、追求績效、量力而行、勤儉節(jié)約以及統(tǒng)籌兼顧的基本原則；其次，注重各級預算支出的編制工作，必須要嚴格遵循勤儉節(jié)約的基本原則，針對各個機關單位的建設、運行資金進行嚴格的控制。對于實際工作中潛在的一些浪費現(xiàn)象，新預算進行了詳細、明確的規(guī)定，例如在新預算法的第12條當中提出了收支平衡、追求績效、量力而行、勤儉節(jié)約以及統(tǒng)籌兼顧的基本原則，又比如第337條當中必須要針對各個機關單位的建設、運行資金進行嚴格的控制。原預算法只是針對隱瞞預算收入、擅自更改預算以及擅自進行庫存支配這三種現(xiàn)象只是制定了相應的法律職責，然而其并不夠明確，但新預算法則針對違法違紀行為進行了重新的梳理與定義，進一步加大了責任追究與處罰的力度，分別在第92、93、94以及95條當中進行明確的法律責任劃分。比如政府與相關機構在預算之外或者超預算標準進行樓堂館所建設的，挪用重點支出資金，違規(guī)舉債等行為，針對存在直接責任的主管干部及其他直接責任人員給予開除、撤職的處罰，如果存在犯罪行為的，還將依法追究相應的刑事責任。上述法律規(guī)定核心是協(xié)調好績效與成本之間的對比關系。從現(xiàn)代預算屬性分析，對于績效的理解需從經濟效益、社會效益和滿意度等角度綜合認知和判定，前者能夠直接采用貨幣單位來進行衡量，而后者則不能采用貨幣單位來進行衡量，其高低不僅會受到行為主體決策的直接影響，同時還會受到各類外部環(huán)境的間接影響，其是難以進行準確計量與有效控制的。政府預算本身屬于一種非市場化的行為模式，其可以為廣大人民群眾與社會提供與之對應的產品或者服務，外部性特點是政府預算的顯著特點，一般來說，通過政府預算所生成的社會效益要明顯優(yōu)于其所生成的經濟效益，處在該種狀況下，自然不能有效計算政府預算能夠生成的具體效益。從成本的層面來看，無論是針對市場性行為來說，亦或是針對市場行為而言，一般都可以應用存量資產和流量資產來進行相應的表現(xiàn)，其是當前技術條件下我們能夠進行精準衡量的。鑒于此，在對政府預算實施績效評價的進程中，我們應當注重成本方面的各個問題，即必須要建立在預期生成同等效益的基礎上，綜合考慮其所需要的具體成本。處在該種背景下，能夠可以全面、精準、有效的核算出政府的具體成本或者開銷就成為我們針對政府預算績效管理實施評估的重要內容。從績效評價的技術層面來看，當前主要可以針對支出的決算數、預算數所獲得的成果來實施對比分析，其所表現(xiàn)的情況是否真實會直接涉及到整個成本核算的結果是否真實，并且會對績效評估的成效產生巨大的影響。因此，我們必須要在績效預算評價的基礎上，依法構建一種可以全面、精確、有效反映政府全部開銷得到報告體系，才可以對政府預算績效評價的準確性與全面性提供有效的保障。需要注意的是，政府在實施自身行為的時候，因為政府占有、耗費了由于過去投資所生成的存量資產，通常將其安排其在當期或者當年的政府預算中進行一次性的反映，處在這種狀況下，政府當期或者當年的正本自然體現(xiàn)為大幅上漲的趨勢。因此，我們在針對政府財政支出進行績效評估的過程中，如果當期或者當年所涉及到的存量資產存在過多的情況，則能夠得出該階段政府財政支出績效不佳的結果；如果當期或者當年所涉及到的存量資產存在過少的情況，則能夠得出該階段政府財政支出績效較好的結果。綜上所述，我國現(xiàn)階段所使用的政府預算體系存在巨大的缺失，其無法反映出政府在某個時間段所占有、消耗的所有社會資源，導致其無法針對政府財政支出的實際績效實施客觀、全面的評價。
3、轉移重控制
規(guī)范專項轉移支付，減少“跑部錢進”為有效解決我國轉移支付工作中存在的各種問題，規(guī)范我國轉移支付體系，新預算法著手各個層次，在不同層次當中添加了規(guī)范財政轉移支付制度的相關要求。一方面，“新預算法當中明確提出，必須要完善我國的專項轉移支付定期評估與退出體系，通過市場競爭體系可以實現(xiàn)調節(jié)的事項，不可以設置專項轉移支付。與此同時，當上級政府部門在進行專項轉移支付安排的過程中，除了根據國務院的相關規(guī)定應由上下級政府共同承擔的相關事項以外，上級政府不能夠要求下級政府承擔對應的配套資金。”另一方面，地方政府能夠進行自由支配的一些限定用途、規(guī)模較小的轉移支付，針對該轉移支付當中存在的配套要求多、資金分散、重復較差以及項目復雜等各種問題，新預算法當中的第16條、第38條以及第52條當中明確規(guī)定了轉移支付的下達實現(xiàn)、預算編制措施、設立目標以及設立原則等。這一法律規(guī)定在規(guī)范政府之間財力關系的同時，極大約束了地方政府、行政部門盲目申請或使用專項轉移支付資金的沖動。這一方面為該類支出績效預算評價給出工作時點，也為各級政府節(jié)約高效使用預算資金奠定良好基礎。
4、結果剛約束
“預算公開”入法，彰顯法的效力相較于原預算法，新預算法當中全面、細致的規(guī)定了“預算公開”的相關內容，并且在第14條當中針對公開的時限、范疇以及主體等都進行了明確的規(guī)定，針對機關運行資金、轉移支付以及政府債務等關注程度非常高的事項，新預算法都進行了公開明確的說明，并且在第92條當中明確規(guī)定了違反預算公開規(guī)則應當承擔的法律責任。真正實現(xiàn)將預算公開實踐的成果歸納到法律規(guī)發(fā)當中，使其能夠產生有效的法律約束效應，通過法律規(guī)定能夠有效突出體系重視應用預算績效評價結果，并且把預算編制與評價結果進行整合，當作編制以后年度預算的理念技術，為我國構建財政支出績效約束激勵體系，充分發(fā)揮績效評價對財政資金跟蹤問效的監(jiān)督作用打下堅實的法律基礎，其是我國預算法優(yōu)化與改革的歷史性進步，其使得廣大人民群眾的參與權、知情權以及監(jiān)督權都得到了有效的保障，在有效提升政府財政管理能力的同時，真正達成從源頭上有效治理腐敗的目的。對于實際工作中預算細化不足的情況，新預算法當中的第32條、37條以及46條等多處都進行了明確、細致、全面的規(guī)定，比如進一步強調未來各級預算支出必須要嚴格按照其經濟與功能性質來實施分類編制。明確了科學選擇評價方法、建立健全績效評價體系以及健全預算支出評價體系的發(fā)展方向。
四、總結
總之，通過對新《預算法》績效觀的解讀，不難發(fā)現(xiàn)在法的約束下，對破解預算運行中存在的“拍腦袋”定預算、“亂花錢”不問責、“跑部錢進”、“違規(guī)不處罰”等現(xiàn)實之困提供了強有力的法律制度保障，但如何以該法為引領，確保法的實施與法的效力得以充分實現(xiàn)，需要業(yè)界從實操的技術層面入手完善相關制度，如績效預算評價制度、政府財務報告制度及人大監(jiān)督定位等。
作者：姜竹 戴沁軒 單位：北京工商大學經濟學院
