農村集體土地的所有權法律思考

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摘要：報告進一步明確了當前階段我國深化農村土地制度改革的方向，仍然是完善所有權、承包權、經營權“三權”分置制度。“三權”體系中所有權占據根本性的地位。我國農村集體土地所有權雖然幾經變遷，在相當一段時期內起到的是促進農村經濟發展的作用。但目前，農村集體土地所有權的主體、客體以及權能三方面都存在缺陷。在首次提出“鄉村振興戰略”形勢下，通過明確所有權的主體性質、保護所有權的客體不受侵犯以及完善所有權的各項權能三大措施，有效完善農村集體土地所有權制度，使建構“三權分置”運行體制的歷史大任更快更好的實現規范化、高效化。

關鍵詞：農村集體土地所有權；農村集體；所有權權能

1明確農村集體土地所有權主體性質

對“集體所有”最廣泛的理解為“農民集體組織所有”，即農村集體土地的所有權只能歸屬農村集體，特定范圍內的農村集體形成的組織也擁有集體土地所有權［1］。這一現狀，能克服農地流失的現象，這種流失是因為共有中分割的出現而導致的。并且，這種情形，并不至于出現集體被架空的情形，以致形式化，最終成為議事集合的空口令。也就是說，所有權必須是由具有獨立性的民事主體享有單獨所有權［2］。自然人、法人和非法人團體三者是民事主體的三種形態。同樣，農村集體土地所有權的主體要想成為真正的法律概念，就必須成為至少是以上三者其中之一。而自然人是指有生命的法律人格人，非法人團體的典型是合伙企業，去掉此兩者，農村集體順理成章為“法人”。根據相關法律法規，滿足以下幾點便具備法人資格，必須具有獨立的意思、獨立的名稱、相對獨立的財產，并且責任也要獨立。如今，“村民小組”是現行的農村集體組織形式之一，有許多村民小組已經有了自己獨立的名稱，也有了相對獨立的與農民個人的財產區分開來的財產。村民小組成為獨立的承擔責任主體，也具有獨立的意思。給予農村集體的“法人”屬性，能夠使我國現行法律農村集體土地所有權主體不再虛位，農村集體不再含糊不清。據此，農村集體法人內部管理結構也可加以進一步明確。首先，決策機構是村民大會，代表農村集體行使決定權，也就相當于公司中的股東大會。其次，執行機構是村民委員會，執行村民大會的各項決議，處理日常事務。監督機構是黨支部，全心全意為人民服務始終是中國共產黨的宗旨，黨組織監督農村集體，可以有效保證公平公正，正是順應了民意，在工作中，還會提高共產黨員的黨性，更好的發揮其先鋒模范作用。

2保護農村集體土地所有權客體不受侵犯

“鄉村振興戰略”要求我們不遺余力保證農村集體土地所有權客體的不受侵犯性，必須加大公權力介入的限制力度，把農村集體確定為農村土地的直接所有權人，這一定是在新形勢下的特殊的共有權人。如此一來，農民的身份地位得到了很大程度的提升。土地是我們全人類最重要的生產資料及生活資料，可以更有力的保護農民對土地的占有權與使用權。目前，公權力介入的大手主要伸向了“征地”與“拆遷”兩個領域，自改革開放以來，國家對農民土地一直保持低價征用，至少導致農民損失了兩萬多億元的土地財產。征收土地這一國家的正當行政執法行為，必須堅持行政合法的原則并符合實體性與程序性各項法律規定才稱得上“正當”一詞。通過明文立法，給予農民土地所有權，并且要大力加強完善相關程序性各項規定。譬如，農民如果對征收土地問題存有異議，司法機關允許其提起訴訟，要求政府對征收土地系列行為予以公示，對征收土地行為進行雙方面論證，這樣的做法切實保護了農民的合法權益，維護了和諧社會的穩定。國家征地行為得益于現代社會經濟正常發展，但是中國目前法律仍然模糊、執法仍然任意性和補償仍然低價，的確亟待修正與完善，國家征收土地必須加以規范化。對此，美國的土地征用制度可以為我國所用。美國是人權保護做得最完善的國家，憑借憲法這一根本大法對農民的土地所有權做出明確規定，不容忽視，切實保護公民的人身財產和權利。那么，關鍵的問題來了，如何建立這一“正當的程序”？又如何界定“公平的補償”呢？縱觀我國目前情形，政府征地必須嚴格區分出公益性用地與經營性用地兩者的界限。而且，國家的強制性征地屬性應該是以公益性質為首，其中包括交通、能源、資源、水利、公共設施等，法律應該明確公示出公益性用地要用在何處。而商業性用地不可以發展經濟為托詞，借國家的鐵腕手段強制性征地，而是必須利用市場這一“看不見的手”獲得使用權，例如，購買、租賃農村集體所有的土地等等，其購買、租賃價格也必然不能過高或過低，應由市場杠桿決定，縱使是用于公益活動的征地，補償也不應該是行政化，而是要市場化。像美國、加拿大一些發達國家及地區，都是要首先考慮補償征地造成的實際損失，并且由市場這只“看不見的手”確定價格。發達國家的成功經驗值得我們取精華去糟粕，因時制地加以借鑒。在農民擁有土地的處分權之前，土地市場上以國有土地使用權為主要流通形式，并不是土地所有權［3］。國家征收農村土地，轉為國家所有以后，才可以再度移轉，這屬于典型的公權力介入，并不是什么所謂土地的移轉問題。雖然法律禁止集體土地進行市場交易，但是實際上，集體土地的買賣與流轉等交易行為從來沒有停止下來過。要把眼光放得長遠，農村集體土地進入市場也是市場經濟的要求。

3完善農村集體土地所有權法律權能

在明確了農村集體土地所有權主體的“法人”性質后，有效合理的保護了農村集體土地所有權客體權利，進一步完善農村集體土地所有權的法律權能便指日可待了。首先，在占有權方面，各農民集體具備了法人身份，其占有權便是實際之權，是現實意義上的享有，而不再是曾經抽象意義上的占有了。農民集體肩抗重任，他們需要改良耕作環境、建設基礎設施，以確保其更有力的行使集體土地上的所有權。其次，在使用與收益權方面，依照現行法律，集體土地使用權的份額必須若要進行調整向有關部門報批，在法人制度下這種情形可以得到有效解決，法人股權流轉的形式已發展成熟，在公司運行中屢有成功案例［7］。參照此方式，在集體土地使用權的份額需要內部調整的情形出現時，可以由成員集體協商予以分配，如若協商不成，便可采用按所占份額分配，若無所占份額，便可平均分配。在集體土地使用權需要流轉向集體外部之時，該集體內部成員享有優先分配權［4］。最后，在處分權方面，出于保障農地的目的，有些集體土地經我國法律規定是不得處分的，不能夠商業化來避免影響國家農地的保障［8］。及時賦予農村集體法律人格，我國土地的所有權利主體除了國家，也就又有了第二種，即農村集體。處分權也就自然而然的落入了兩者手中。在如今農民集體還沒有充分的法律保障，以致于與國家相比之下的劣勢也就可見一斑了。農民集體所有權下的土地必須經過國家征收的正規程序才能轉化為國有，但是一旦集體土地搖身一變為國有，再想變回集體土地就是難上加難了，可見這一轉化過程是不可逆的。據此，在農村集體法人資格的正式具備后，法律必須增加相適應的土地贖買機制，必須使上一轉化過程變為可逆，要首先限制土地用于農業，允許農村集體法人對國有土地拿回“賣身契”，再次成為農村集體土地。這種集體與集體之間土地所有權的處分，改變的僅僅是哪一方集體，國家、此農村集體或是彼農村集體，因其土地的權利屬性并沒有被影響，依然是農業用地，這樣一來，也就恰恰保障了整體農業用地的數量，在大原則上也適應了社會主義公有制的經濟基礎。

參考文獻：

［1］李立景，黃龍．我國農村集體土地所有權制度的不足及完善［J］．太原師范學院學報，2017（3）：28－32．

［2］陳小君．我國涉農民事權利入民法典物權編之思考［J］．廣東社會科學，2018（1）：219－223．

［3］周良慧，楊玨．論新時期我國農村集體土地所有權制度的完善［J］．農林經濟管理學報，2015，14（1）：14－20．

［4］譚峻，涂寧靜．農村集體土地所有權的實現困境與對策研究［J］．中國土地科學，2011，25（5）：56－61．

作者:冷嚴思 單位:中國刑事警察學院