大企業納稅服務職能優化對策
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近年來，我國大企業納稅服務工作取得了長足的發展，國家稅務總局接連下發了《大企業稅收服務和管理規程》《深化大企業納稅服務若干工作措施》《建立大企業重組涉稅事項納稅服務工作機制》等，要求從制度層面進一步規范大企業納稅服務工作。2018年機構改革后，省、市級大企業管理部門均組建了第一稅務分局，實現了大企業管理與服務的實體化運行，具有重要里程碑意義。本文擬從省以下大企業稅收管理部門角度，分析在納稅服務職能優化方面仍存在的問題及原因，并提出對策建議。
一、大企業部門在納稅服務工作上仍有作為空間
大企業具有集團性、跨區域、跨行業、跨國經營，內部組織結構和治理結構復雜，財務核算體系比較規范和健全，稅收籌劃能力強、稅收貢獻大等特點。筆者認為大企業的納稅服務需求主要有三類：第一類是辦稅便捷性服務，這類納稅服務需求與一般的企業并無不同，希望稅務機關能夠提供更加簡便、快捷、高效的納稅服務平臺，希望辦稅流程更簡、辦稅時長更短、辦稅效率更高。第二類是政策確定性服務，這類服務需求主要來源于大企業自身龐大的組織架構，集團公司下屬多個子公司、分公司等，各成員單位多跨區域發展，當國家出臺某項稅收政策時，一方面希望在全國各地的執行口徑能夠保持一致；另一方面希望稅務機關內部各部門之間，例如稅務所、稅政部門以及稽查部門之間能夠保持口徑一致，以給予大企業在稅收政策上的穩定預期，便于大企業開展生產經營活動。第三類是風險防范性服務，大企業的納稅遵從度相對比較高，但由于稅收政策的不確定性，企業內部決策機制和內控機制的不完善，稅務機關管理差異等因素，仍然存在較高稅收風險，大企業希望在風險預警、風險防范上能得到更多服務。筆者認為稅務部門的服務工作與大企業的涉稅需求仍有差距，主要在以下“三多三少”：普惠性服務多、個性化服務少，為不同大企業量身打造的服務產品非常少，大多服務內容都屬于所有納稅人均可享受的服務事項，沒有突出大企業的行業特性、經營特性；事后服務多，事前溝通少，大都是企業出現了涉稅難題主動找到稅務機關時，大企業管理部門才介入，事前知曉、主動防范的情況偏少；低端服務多，高端服務少，對大企業需要的政策確定性服務產品和服務舉措出臺較少、實施較慢。
二、剖析問題存在的深層次原因
1.缺乏實際征管權。雖然實現了實體化機構運行，但省市兩級大企業管理部門不直接管理企業，具體的稅源管理職責屬于擁有屬地管理職責的各基層稅務所。這一方面導致了上級大企業部門各項服務舉措均需要通過基層稅務所來完成，企業的各項基本情況和信息數據都需要通過基層稅務所來傳遞，在這個過程中，信息量出現衰減，效率大大降低，造成了對企業的事前主動服務較少，事后的被動服務增多。另一方面，熟悉企業情況的管理員，各項業務素養并不能滿足大企業管理需要，不能及時解決企業涉稅需求，不能及時應對企業涉稅風險，造成風險管理流于形式。2.缺乏政策權威性。由于目前稅務機關的內設機構仍按照稅種來設立，未能按照納稅人特征設置內設機構。按照納稅人特征設置內設機構，將為分類管理納稅人提供管理基礎和相應的管理手段，更符合效率管理原則。這種管理模式下，傳統稅政部門較為強勢，各項稅收政策均由各稅政部門進行解讀，因此，大企業管理部門在遇到大企業關于涉稅政策解讀、涉稅爭議處理時，就顯得較被動較為難，僅能發揮溝通協調作用，長而久之，大企業稅收管理的權威性受到質疑，一些大企業更傾向于向稅政部門進行咨詢。3.缺乏統籌協調性。大企業具有分布廣、行業多、業務復雜等特性。它的成員單位遍布全國甚至國外，但當前的稅收管理仍以屬地為基本原則，各級稅務機關按照行政隸屬關系執行稅收管理職責，因此對于跨區域的稅收協調，一般情況下難度較大，均需要通過上級稅務機關進行協調解決。單位稅務機關之間缺乏溝通，導致某些風險疑點在大企業的部分成員單位所在地確認，在其他成員企業所在地卻存在爭議，導致同一風險點各地應對結果不一致，客觀上造成稅務機關執法不統一。
三、優化省以下大企業納稅服務工作的對策
（一）構建專業化的大企業稅收管理機構我國的行政管理體制、財政預算體制、稅收計劃體制，決定了大企業稅收管理機構的設置，不能盲目地照搬其他國家的扁平化管理模式，而應進一步在實體化的基礎上，實現管理機構實心化和職能集約化。在稅制改革全面完成和稅務機構改革時機成熟后，可探索進行機構重構，按照專業化管理模式，建成自成體系、相對獨立的大企業稅收管理局。1.實現“機構實心化”，確保征管權相對集中。在機構實體化的基礎上，進一步增加大企業管理部門征管權限，實現機構實心化。即總局以北京一分局為依托進行全職能化管理，將全國范圍內的千戶集團進行統一管理。同時按照集中——分布式布局，按照“行業+地域”的模式在全國各省設立大企業管理局或總局大企業局分支機構，實行跨區域管理，實現日常稅源管理和風險管理一體化，解決大企業管理部門與基層稅務機關的征管問題。企業的入庫級次按原有規定處理，不做調整。2.實現“職能集約化”，確保政策解釋權相對集中。在實現機構實心化后，將大企業的稅政管理、稅務稽查、行政審批以及其他與大企業發生聯系的工作，統一歸口到大企業稅收管理部門。具有執法資格的大企業管理部門可以直接面對企業，統籌協調有關部門共同管理大企業復雜涉稅事項，實現“歸口管理、一窗對外”。對于大企業稅收政策確定性方面的問題，由大企業稅收管理部門予以解決，大企業管理部門應具有與同級管戶的稅務部門同等的政策解釋權；同級稅政部門仍負責其他企業的政策解釋、輔導等工作。大企業管理部門在征管制度、納稅服務措施上具有根據大企業特點加以細化或先行試點之權。之所以要實現以上兩項內容，主要原因：一是改革有需要。大企業稅收管理作為稅收征管體制改革的先手棋，在其設立之初就肩負著轉變征管方式提升征管質效的重任，隨著12年的發展，大企業稅收管理部門的職責任務越來越明晰。但隨著改革的深入推進，困擾大企業管理部門的職責分工、職能定位問題已經成為阻礙大企業管理部門發展的“攔路虎”，到了必須改革的境地。因此建議大企業管理部門可以先行先試，打破現有的按稅種設置職能部門的模式，進一步推動按企業類型設置“全職能”部門。二是條件基本成熟。國地稅機構合并后，各省到市一級稅務機關都成立了實體化的大企業稅收管理部門，以省或市局直屬機構性質存在，機構編制在30-40人左右（具體視各地情況），在機構、人員都已經到位的前提下，進一步擴展相應職權是水到渠成之事。三是企業有呼聲。隨著稅收征管體制改革的推進，扁平化管理方式已經成為大企業對稅務機關的迫切需求，進一步提升管理層級，將有助于縮減集團企業對應的稅務機關數量和層級，降低征納雙方的成本，同時也便于大企業與稅務機關的溝通，密切信息交換。
（二）形成完善公正透明的法律支撐1.法治化。一是要盡快修訂《稅收征管法》，以清晰的稅收管理理念統領機構、制度、信息化、資源配置等事項，形成管理的耦合效應，滿足大企業對稅收政策和制度的確定性、統一性、公平性、透明性和稅收服務專屬性的要求，增強稅收環境的穩定性和可預測性。二是要賦予大企業稅收服務與管理部門相應的執法資格和執法權力，使其有充足的政策性工具實現對大企業有效的遵從引導和監管。三是要優化法律救濟，實現涉稅信息共享與交換立法，明確第三方涉稅中介的法律地位和權力。2.透明化。一是要大力推進政策透明、信息透明、執法透明，提升稅收政策對大企業的宏觀調控作用。二是要強化稅收政策宣傳、輔導的權威性，由國家稅務總局組織力量統一確定宣傳口徑、制作宣傳手冊并向大企業直推。3.便利化。一是要實行“白名單”制度，為合規經營、信用良好的大企業提供綠色通道，并開放和共享更多涉稅信息。二是要按需求分類建立見面或不見面的差異化聯絡方式，對需要提供不見面服務的納稅人，依托社交媒體，為大企業提供點單式稅收服務，實現“只服務不見面，無需求不打擾”。
（三）構建高效便捷的體制機制1.稅收政策管理反饋機制。大企業經營業務復雜，成員企業分布廣泛，更容易通過橫、縱向比較發現問題，這些問題一部分通過大企業重大復雜涉稅協調機制解決，并確保日后其他企業類似問題得到相同處理；另一部分問題需要通過修訂法律、調整政策或者完善稅收管理體制予以解決，這部分問題需要國家稅務總局統籌推進。2.重大涉稅爭議事項快速協調機制。一是對大企業的涉稅爭議，要提供調解和仲裁的快速通道，可在國家稅務總局、省局設立專家委員會，由系統外具有較強公信力的權威學者、專家擔任主任，委員會設立專家庫，由從全國擇優遴選的律師、注冊會計師、稅務師及教授學者組成。二是專家委員會對稅企爭議案例要實行匿名審查，集體審議后形成調解或仲裁意見，形成的調解或仲裁決定雙方均有約束力，稅務機關如無特殊情況，應當服從調解意見和仲裁決定；大企業納稅人如不服調解或仲裁決定，可以復議或上訴，但不得對該調解或仲裁決定復議或提起上訴。三是每例經集體審議的涉稅爭議案例均要向社會公開，接受監督，激勵各位參審專家盡職履責、公正處理。3.大企業糾錯激勵機制。引導、鼓勵大企業集團自我管理、自我監督、自我糾錯，強化集團總部對分支機構、子公司的財務管理指導和監督，支持大企業逐步實現總部集中財務會計核算、提高財務和稅收管理的集約化水平。4.大企業信用積分機制。大企業集團稅務信用積分管理，是通過風險管理和信用指導雙輪驅動引導大企業遵從的基礎，是納稅服務和風險管理銜接融合的途徑和關鍵點。首先，大企業稅務信用積分管理以千戶集團大企業整體為評價對象。其次，大企業稅務信用積分管理則要從瑣碎的日常稅務行為中跳出來，借用納稅信用評價的結果，加上大企業集團性的重大風險考量，得出綜合的信用積分。再次，大企業稅務信用積分管理只對大企業集團公布自己的分值，側重內部稅收服務和風險管理的使用。5.大企業納稅人需求分析機制。當前我國已經步入了大數據時代，稅務系統各業務平臺每時每刻都在生成海量數據，運用這些數據開展大企業納稅人需求數據的精準分析和應用，對優化納稅服務將起到至關重要的作用。一是全面采集納稅人需求和涉稅信息。通過大企業信息平臺全面收集納稅人辦理涉稅事項的記錄、通過熱線電話咨詢問題的類型等，按照一定標準規范分類，實現大數據采集。二是實施按需求分類分級管理。根據大企業涉稅需求分析企業的稅收需要，根據需要或提前介入、或密切跟蹤，進一步加強管理和服務。三是建立有效的需求分析模型。深度挖掘數據，運用大數據原理對納稅人涉稅痕跡進行合理分類匯總，提煉出一定時期的重點需求和變化趨勢，及時分析響應，形成“需求采集——需求分析——需求響應——持續改進”良性循環機制，達到“廣集需求、深挖數據、精準服務”的目標。
（四）豐富大企業納稅服務產品供給建立成體系的大企業服務產品體系，既區別于中小企業納稅服務，又區別于以往傳統的納稅服務，要結合大企業遵從程度不同提供有針對性、個性化的服務產品。下面簡述部分服務產品。1.實施年度遵從計劃。年度遵從計劃是指升級大企業稅收管理部門為大企業量身定制的一套遵從計劃，包括企業稅法遵從的基本情況、當前主要存在的稅務風險、年度風險防控措施和計劃安排。2.試行事先裁定。納稅人對預期未來發生、有重要經濟利益關系的特定復雜事項，難以直接使用稅法制度進行核算時，可以申請事前裁定。3.開展稅務內控分析測評。稅務內控風險測評，是指稅務機關處于幫助企業建立健全內控制度或簽訂稅收遵從合作協議的需要，對企業內控制度進行符合性和實質性測試，就識別的稅務風險提出防控建議，幫助企業完善稅務風險內控體系。4.推廣稅收遵從合作協議。稅收遵從合作協議是征納雙方依據稅收相關法律之立法精神，在法律法規允許的范圍內就稅企雙方的權利義務關系進行約定，促進雙方建立平等、互信、合作的新型征納關系。5.建立高層對話制度。省局稅務機關領導班子成員與企業的高管就稅企雙方共同關注的重大稅收議題進行面對面磋商，為問題的妥善處理，雙方達成比較一致的意見。6.建立涉稅訴求快速響應機制。稅務機關建立一套完整制度，及時響應大企業就稅收執法、納稅服務以及稅收征管等提出的問題及主張。
作者：姜琳
