服務(wù)體系改革下的社會保險論文

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一、社會保險經(jīng)辦服務(wù)體系的現(xiàn)狀與作用

（一）社會保險經(jīng)辦服務(wù)質(zhì)量有所提高

社會保險經(jīng)辦網(wǎng)上服務(wù)平臺、電話咨詢及移動設(shè)備等信息平臺的建立與發(fā)展，為提高經(jīng)辦服務(wù)質(zhì)量做出了重大貢獻。全國普遍建成了地方性社會保險網(wǎng)上服務(wù)平臺，該平臺成為社會保險經(jīng)辦體系賴以運行的物質(zhì)基礎(chǔ)。同時，截至2013年8月，314個地級以上城市開通了12333專用公益服務(wù)電話號碼，電話咨詢服務(wù)系統(tǒng)在政策咨詢、緩解矛盾等方面發(fā)揮了重要作用。此外，2009年建立的30個工作日內(nèi)完成異地轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老關(guān)系的制度框架、養(yǎng)老金的社會化發(fā)放以及“五險合一”的征繳趨勢等都體現(xiàn)了經(jīng)辦系統(tǒng)的服務(wù)質(zhì)量在不斷提高。

（二）社會保險經(jīng)辦機構(gòu)自身不斷發(fā)展壯大

隨著社會保險制度覆蓋人數(shù)的不斷增加和經(jīng)辦業(yè)務(wù)的不斷擴展，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)自身也在不斷發(fā)展壯大。首先，經(jīng)辦機構(gòu)的數(shù)量從2000年的4787個增加到2012年的8411個，增加了將近1倍；其次，經(jīng)辦機構(gòu)工作人員的數(shù)量也從2000年的71111人增加到2012年的156746人，12年間增加了1.2倍多；最后，半數(shù)的經(jīng)辦機構(gòu)及其工作人員享受“參公”管理的待遇，經(jīng)辦系統(tǒng)幾乎全部視為事業(yè)單位，這也體現(xiàn)出國家對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的管理十分重視。經(jīng)辦機構(gòu)自身的發(fā)展也為社會保險制度的迅速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

二、社會保險經(jīng)辦服務(wù)體系存在的問題及原因分析

美國經(jīng)濟學(xué)家阿瑟•奧肯以“漏桶實驗”為依據(jù)，提出在社會保障領(lǐng)域必須兼顧經(jīng)濟效率與社會公平。在“漏桶實驗”中，收入金字塔頂端的5%的富裕家庭向收入分配底部的20%的家庭進行收入轉(zhuǎn)移，但結(jié)果是富人將1000美元轉(zhuǎn)移給窮人，窮人得到的卻不足1000美元，也就是說窮人不會獲得從富人那里轉(zhuǎn)移過來的全部的錢。因為在轉(zhuǎn)移過程中會產(chǎn)生一定的漏出量，而漏出量所占的比例決定了社會保障制度的效率損失所占的比重。具體到社會保險經(jīng)辦服務(wù)體系中，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)承擔(dān)著社會保險業(yè)務(wù)辦理的重要職責(zé)，對于社會保險制度本身能否取得成效具有重要影響。對于制度健全、管理高效的發(fā)達(dá)國家來說，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的管理成本較低，如美國，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的管理成本只占制度收入的0.05%。而在我國，由于“碎片化”的制度設(shè)計、管理不當(dāng)、地域差異明顯及資源分配不均等，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的管理成本往往導(dǎo)致社會保障領(lǐng)域中一系列的經(jīng)濟損失和效率損失，因此，關(guān)注社會保險經(jīng)辦服務(wù)體系的管理成本十分必要。具體來說，目前我國社會保險經(jīng)辦服務(wù)體系改革存在的問題主要包括經(jīng)辦機構(gòu)工作人員人均負(fù)荷比過高、經(jīng)費不足、定位不清及信息化程度較低等。

（一）社會保險經(jīng)辦機構(gòu)工作人員人均負(fù)荷比過高

經(jīng)辦人員是社會保險大廈的建設(shè)者，因此經(jīng)辦人員的素質(zhì)和服務(wù)水平對于我國社會保險事業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要。盡管過去幾年，經(jīng)辦人員的數(shù)量在不斷增加，但仍無法滿足迅速發(fā)展的社會保險制度的需要，與經(jīng)辦系統(tǒng)相對應(yīng)的參保人次人均負(fù)荷比一路攀升，從2000年的2757：1（一個經(jīng)辦人員對應(yīng)2757參保人次）上升到2012年的9692：1。經(jīng)辦人員經(jīng)常處于超負(fù)荷的狀態(tài)，必然影響社會保險經(jīng)辦服務(wù)的質(zhì)量，造成社會保險經(jīng)辦服務(wù)的效率損失。另一方面，超負(fù)荷的工作狀態(tài)也導(dǎo)致經(jīng)辦人員的流動性較大，人才流失嚴(yán)重，經(jīng)辦機構(gòu)必然要花費更多的時間、費用和精力去培養(yǎng)新一批的經(jīng)辦人員，其中的成基本的辦公條件難以保障，業(yè)務(wù)辦理過程漫長，進一步導(dǎo)致了社會保險經(jīng)辦的效率損失。

（三）社會保險經(jīng)辦機構(gòu)定位不清

當(dāng)前我國基層社會保險經(jīng)辦機構(gòu)大部分屬于公益一類事業(yè)單位，盡管在經(jīng)費上有財政的支持，但在編制上實行審批制，機構(gòu)的獨立性較差，在發(fā)展過程中也受到各種因素的制約。薩繆爾森歸納了公共物品在消費中的兩個本質(zhì)特征：非排他性和非競爭性。非競爭性意味著某個人對一種物品的消費并不妨礙別人對該物品的消費；非排他性是指，對一種物品未付費的個人不可能被阻止享受該物品的好處。這兩種特性使得公共物品在消費上會產(chǎn)生搭便車的問題，因此公共物品無法通過市場體系來提供。社會保險屬于準(zhǔn)公共物品，作為準(zhǔn)公共物品的社會保險服務(wù)，具有部分的非排他性和非競爭性，因而也不適宜由市場參與資源配置，經(jīng)辦機構(gòu)也就無法定位為公益二類事業(yè)單位。目前，我國社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的定位問題成為限制其發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。此外，社保中心、社保局、社保所等名稱不一致，也導(dǎo)致了經(jīng)辦機構(gòu)的公信力不足，如廣東省省級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)為廣東省社會保險基金管理局，而地（市）級機構(gòu)中既有××市社會保險基金管理局，也有××市社會保險基金管理中心，到縣（區(qū)）級經(jīng)辦機構(gòu)的名稱更加多樣化，參保人對于經(jīng)辦機構(gòu)難以形成統(tǒng)一的認(rèn)識，影響了參保人對經(jīng)辦機構(gòu)的選擇與具體的業(yè)務(wù)辦理，造成了社會保險經(jīng)辦的效率損失。

（四）社會保險經(jīng)辦機構(gòu)信息化程度不高

社會保險事業(yè)的核心是信息和數(shù)據(jù)，但目前我國部分地區(qū)社會保險經(jīng)辦機構(gòu)信息化建設(shè)嚴(yán)重滯后，難以滿足社會保險業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。如甘肅省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)了全省經(jīng)辦軟件的統(tǒng)一，但未實現(xiàn)全省數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)；城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險實現(xiàn)了全省統(tǒng)一的軟件和聯(lián)網(wǎng)，但數(shù)據(jù)提取、交換仍有困難；醫(yī)療保險、生育保險僅在蘭州、金昌、嘉峪關(guān)等部分市州實現(xiàn)了信息化管理；失業(yè)保險、工傷保險仍以手工和電子表格方式進行業(yè)務(wù)登記和操作。信息化程度不高，甚至依靠手工的方式辦理社會保險業(yè)務(wù)，嚴(yán)重影響了社會保險經(jīng)辦的效率。此外，各地區(qū)的社會保險管理系統(tǒng)及網(wǎng)上服務(wù)平臺之間差異明顯，信息化建設(shè)存在碎片化、異地轉(zhuǎn)移接續(xù)困難等問題，也造成了社會保險制度運行的效率和質(zhì)量損失。同時，社會保險數(shù)據(jù)的積累還不夠，數(shù)據(jù)質(zhì)量和精細(xì)化程度有待提升，社會保險部門與其他部門之間的數(shù)據(jù)統(tǒng)一和共享還需要進一步協(xié)調(diào)。

三、我國社會保險經(jīng)辦服務(wù)體系改革的建議

我國社會保險經(jīng)辦服務(wù)體系中，管理成本高昂和管理不當(dāng)引起了各種經(jīng)濟和效率損失，“吸走了原本可用于生產(chǎn)的資源”。建立健全管理制度，將這種效率損失控制在合理的范圍內(nèi)是我們首先要關(guān)注的問題。具體來說，主要包括：建設(shè)社會保險經(jīng)辦人才隊伍；保證社會保險經(jīng)辦機構(gòu)經(jīng)費來源；明確社會保險經(jīng)辦機構(gòu)定位；提升社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的信息化水平等。

（一）建設(shè)社會保險經(jīng)辦人才隊伍

社會保險經(jīng)辦人員工作負(fù)荷過重、服務(wù)理念不足以及人才流失問題嚴(yán)重影響了我國社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的發(fā)展，因此我們需要建設(shè)社會保險經(jīng)辦人才隊伍，提高社會保險經(jīng)辦服務(wù)的效率，更好地為參保人服務(wù)。首先，在人員配置方面，在現(xiàn)有情況下，經(jīng)辦系統(tǒng)嚴(yán)重超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，制定科學(xué)合理的人員配置方案以滿足社會保險制度發(fā)展的需要十分必要。人員編制應(yīng)當(dāng)與參保人次、管理的基金數(shù)量、技術(shù)水平和工作難度聯(lián)系起來，建立動態(tài)的人員編制調(diào)整方案。同時根據(jù)所提供的經(jīng)辦服務(wù)類型進行分類，有的經(jīng)辦服務(wù)需要面對面提供，則增加提供這一類服務(wù)的經(jīng)辦人員；有的服務(wù)不需要面對面提供，可以通過網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)等手段提供，則適當(dāng)控制提供這一類服務(wù)的經(jīng)辦人員。總之，經(jīng)辦人員的配置應(yīng)當(dāng)是動態(tài)的，根據(jù)實際情況進行調(diào)整，這樣既有利于緩解經(jīng)辦人員的工作負(fù)荷，也有利于經(jīng)辦服務(wù)的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。其次，在人員素質(zhì)方面，經(jīng)辦人員需要樹立為參保人服務(wù)的理念。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府的主要職能是服務(wù)而不是掌舵，“對于公職人員來說，越來越重要的是利用基于價值的共同領(lǐng)導(dǎo)來幫助公民明確表達(dá)和滿足他們的共同利益”。在實踐中，有的參保人難以理解復(fù)雜的計算公式和方法，甚至連自己的名字都寫不正確，這就需要經(jīng)辦人員幫助參保人明確表達(dá)其需求，知道參保人真正的問題是什么，并為其提供有效的服務(wù)，從而有利于提高社會保險經(jīng)辦服務(wù)的效率。此外，經(jīng)辦機構(gòu)可以通過與大學(xué)及科研機構(gòu)合作的方式，為經(jīng)辦人員提供必要的培訓(xùn)，增強理論素養(yǎng)和研究能力，提高經(jīng)辦人員的服務(wù)能力和服務(wù)水平。最后，關(guān)于經(jīng)辦人才流失問題，需要采取有效的激勵方式留住經(jīng)辦人才，保證經(jīng)辦隊伍的人員穩(wěn)定。赫茨伯格的雙因素理論指出，組織的政策和管理、監(jiān)督、工作條件、人際關(guān)系、薪金、地位、職業(yè)安定以及個人生活所需等因素，如果得到滿足就沒有不滿，得不到滿足就會產(chǎn)生不滿，這些因素稱為“保健因素”。此外，成就、賞識、艱巨的工作和工作中的成長、責(zé)任感等因素，如果得到滿足則感到滿意，得不到滿足則沒有滿意感（但不是不滿），這些因素稱為“激勵因素”。在組織中，一方面我們要認(rèn)識到保健因素不可缺少，避免引起組織成員的不滿；另一方面，要想真正激勵組織成員努力工作，則必須注重激勵因素，只有這些因素才能增加成員的滿意感。對于經(jīng)辦人員來說，需要為其提供良好的工作條件及體面的薪資和福利，以避免在工作中產(chǎn)生不滿情緒。因為“如果公職人員本身得不到尊重端莊的對待，那么我們也不可能指望他們會尊重端莊地對待他們的公民同伴”。同時，更需要為其提供良好的職業(yè)發(fā)展前景，激勵其努力工作，提高對工作的滿意度，以便更好地為參保人服務(wù)。

（二）保證社會保險經(jīng)辦機構(gòu)經(jīng)費來源

經(jīng)費不足是目前制約我國社會保險經(jīng)辦機構(gòu)發(fā)展的因素之一。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的經(jīng)費包括人工費用、服務(wù)費用、公共設(shè)施建設(shè)費用和信息系統(tǒng)建設(shè)費用等。目前，我國社會保險經(jīng)辦服務(wù)機構(gòu)的經(jīng)費主要來源于同級財政，地區(qū)發(fā)展水平的差異導(dǎo)致各地社會保險經(jīng)辦機構(gòu)發(fā)展極不平衡，嚴(yán)重影響了社會保險經(jīng)辦服務(wù)的公平性。在經(jīng)費來源方面，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)可以采用多元化的經(jīng)費來源機制。一方面，同級財政為社會保險經(jīng)辦機構(gòu)提供基本的經(jīng)費保障，另一方面可以從社會保險基金中按照一定的比例劃撥經(jīng)費。當(dāng)然這種劃撥并不是傳統(tǒng)的坐收坐支，而是從源頭上社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的經(jīng)費來自于社會保險基金。經(jīng)費來源多元化有利于緩解經(jīng)辦機構(gòu)經(jīng)費緊缺的情況，當(dāng)然，建立完善的經(jīng)費監(jiān)督和控制機制以及經(jīng)費使用績效評價機制也是非常重要的。

（三）明確社會保險經(jīng)辦機構(gòu)定位

經(jīng)辦機構(gòu)首先要明確自身的定位，認(rèn)清自身的職能及發(fā)展方向，在此基礎(chǔ)上，才能更好地為參保人服務(wù)。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)提供的服務(wù)涉及民生，應(yīng)當(dāng)同稅務(wù)機構(gòu)一樣，是服務(wù)型政府的重要執(zhí)行機構(gòu)，成為政府的核心部門。政府在社會保障事業(yè)中有著不可推卸的責(zé)任。社會保險作為社會保障制度的重要組成部分，政府在其中扮演著重要角色。古德諾認(rèn)為“存在著兩種性質(zhì)截然不同的政府功能，為了方便起見，政府的這兩種功能可以分別稱作‘政治’與‘行政’。政治和政策與國家意志的表達(dá)相關(guān)，行政則與政策的執(zhí)行相關(guān)”。政府負(fù)責(zé)社會保險制度及政策的制定，而經(jīng)辦機構(gòu)負(fù)責(zé)社會保險業(yè)務(wù)的具體辦理。因此，將社會保險經(jīng)辦機構(gòu)定位為服務(wù)型政府的執(zhí)行機構(gòu)，給予經(jīng)辦機構(gòu)充分的重視是十分必要的。盡管在目前的條件下，經(jīng)辦機構(gòu)成為政府的核心部門任重道遠(yuǎn)，但是在整體發(fā)展方向上，不可否認(rèn)其作為政府組成部分的發(fā)展趨勢。

（四）提升社會保險經(jīng)辦機構(gòu)信息化水平

經(jīng)辦機構(gòu)的信息化建設(shè)可以有效地減少管理成本，減少管理過程中的不當(dāng)行為，減少效率和經(jīng)濟損失。通過幾年的信息化建設(shè)，我國社會保險經(jīng)辦信息系統(tǒng)取得了一定的進步，包括網(wǎng)上社會保險辦理、自助服務(wù)終端、12333電話咨詢以及移動設(shè)備社會保險等，這些都為社會保險經(jīng)辦提供了便利。但是，我們也要認(rèn)識到，目前經(jīng)辦系統(tǒng)的信息化深度還不夠，參保人利用信息化手段來獲取的服務(wù)項目還比較有限。在信息化建設(shè)方面，需要避免地方性割據(jù)的問題，盡快建立中央數(shù)據(jù)庫和全國統(tǒng)一的社會保險軟件，實現(xiàn)信息和數(shù)據(jù)地區(qū)間橫向和縱向的共享，同時社會保險數(shù)據(jù)和信息要與其他公共服務(wù)部門進行共享。陜西省養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)通過信息共享極大地提高了經(jīng)辦效率，2008年陜西省養(yǎng)老保險經(jīng)辦服務(wù)體系實現(xiàn)了部、省、市、區(qū)聯(lián)網(wǎng)。2006年以來，按照國家部屬對退休人員進行了4次待遇調(diào)整，以前完成這項工作可能要用10天左右的時間，2008年用了6天，2009年僅用了4天，這就是軟件統(tǒng)一和數(shù)據(jù)共享的效果?？梢?，提升信息化水平和進行數(shù)據(jù)共享對于提高社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的辦事效率來說十分必要。此外，新公共服務(wù)理論認(rèn)為“滿足公共需要的政策和項目可以通過集體努力和合作過程得到最有效并且最負(fù)責(zé)的實施”。為建立中央數(shù)據(jù)庫和全國統(tǒng)一的社會保險軟件，可以成立數(shù)據(jù)和軟件決策委員會，讓用戶參與軟件的測試和評價，通過公眾的參與不斷完善社會保險信息系統(tǒng)。提升社會保險經(jīng)辦的信息化水平，有利于減輕經(jīng)辦人員的工作負(fù)荷，另一方面也有利于避免經(jīng)辦人員的過度增加。

四、小結(jié)

社會保障是民生之基，社會保險是社會保障制度的重要組成部分，社會保險經(jīng)辦服務(wù)體系的改革和發(fā)展涉及到從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前，我國社會保險制度正不斷完善，城鄉(xiāng)本也影響了社會保險經(jīng)辦的效率。

作者：劉杰 王靜思 張欣欣 單位：北京化工大學(xué)文法學(xué)院