社區管理和物業管理有效整合機制分析

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摘要：住宅小區是人民群眾生活的場所，是城市管理的基礎單元，也是社區建設管理的重要領域。本文從分析社區管理和物業管理的關系，總結社區管理和物業管理各主體的現狀問題的基礎上，提出建立自治的社區管理和物業管理有效整合機制，并提出了有效整合的保障措施。

關鍵詞：社區管理；物業管理；自治；有效整合機制

一、緒論

和諧社區建設是全面建設小康社會的內在要求，也是加快構建社會主義和諧社會的重要任務之一。黨的十六大提出“完善城市居民自治，建設管理有序‘文明祥和的新型社區”的目標。黨的十七大報告進一步強調指出：“把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。”可見，社區建設管理的提出，既是當前中國經濟發展和社會轉型的客觀要求，也是黨和政府順應人民群眾發展要求的重要舉措。有效的社會管理和社區建設，離不開社會各公共體和廣大居民的參與，所以社區管理一定要重視公民的自治管理。黨的十八大提出：“在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式。”作為社區管理中的重要組成部分，廣大業主、業主委員會、物業管理公司在社區管理中的地位和作用舉足輕重。在社會主義市場經濟高度發展的今天，急需認清物業管理中各主體參與社區管理的現狀以及存在的問題，努力推進社區管理和物業管理的有效整合。

二、社區管理和物業管理的關系

“社區”一詞由德國社會雪茄滕尼斯在《社區與社會》提出，我國社會學家費孝通等人認為“社區是若干個社會群體或社會組織聚集在某一地域里形成的一個生活上相互關聯的大集體”。所謂社區管理是在政府的指導下，社區職能部門、社區單位、社區居民對社區的各項公共事務和公益事業進行的自我管理。在我國，社區管理的概念是在我國由傳統計劃經濟體制向市場經濟轉軌時期，伴隨著改革的不斷深化，社會結構、人們的生活方式、思想文化以及行為方式等各方面的變化而提出來的。隨著我國城鎮住房制度改革力度的不斷深化，房屋的所有權結構發生了重大變化，公有住房逐漸轉變成個人所有，居民由“單位人”向“社會人”轉變，在這過程中，物業管理應運而生。根據我國《物業管理條例》規定，物業管理是指業主通過選聘物業服務企業，由業主和物業服務企業按照物業服務合同約定，對房屋及配套的設施設備和相關場地進行維修、養護、管理，維護物業管理區域內的環境衛生和相關秩序的活動。由以上概念可以看出，社區管理和物業管理既有聯系又有區別。首先，居民都是社區管理和物業管理的服務對象，社區中的居民是不特定的，物業管理中的居民則是特定的，即為物業的產權人——業主，業主一定是居民，居民不一定是業主；其次，兩者在管理方面都強調居民自治和業主委員會自治，但社區管理側重由上而下的管理和指導，物業管理則偏重于合同的約束；第三，在管理區域和內容兩者有相同重疊的地方，但社區管理的區域和管理內容比物業管理更寬更廣。

三、社區管理和物業管理各主體的現狀及問題分析

1、社區管理自治現狀及問題分析

（1）社區居委會自治功能尚未到位，未去行政化雖然《居民委員會組織法》第二條規定了社區居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，但在實際工作中，社區居民委員會卻承擔了大量的行政工作，習慣于上級領導布置什么就干什么，對上級領導表現出較強的依賴性，在工作中，自主性、自治性沒有得到體現，社區自治的主要工作任務如社區民主決策和社區服務等基本沒有完成。（2）社區居民參與度不高社區居民委員會的自治核心在于廣大居民和各共同體的參與，沒有社區居民的參與，居委會的自治職能得不到任何體現，只能充當政府“腿”的角色。社區居民的參與，才能讓社區居民委員會更了解居民的現實要求，解決各種社區問題的效率才能更高。在實際中由于各種因素的影響，人與人之間交流較少，社區居民之間存在比較嚴重的疏離感，對社區公共利益漠不關心，很少參與社區公共事務，社區意識不強，對社區缺乏認同感和歸宿感。

2、業主自治現狀及問題分析

隨著城鎮化建設的進程和住房制度的改革，建筑物區分所有權的出現導致產權多元化，建筑結構復雜化，大量的物業公共設施設備存在，由于業主意志的多元化，這必然要求有一個能代表全體業主意志的機構，即業主代表大會以及其執行機構業主委員會，代表業主在建筑物區分所有權基礎上自我組織和自我管理，制訂各種自治管理制度，對公共事務進行民主決策，與開發商、物業管理公司、社區居民委員會、政府相關部門等各主體共同解決物業管理區域問題。雖然業主自治是必然趨勢，但是在業主自治開始之時就存在很大困難：業主大會召開難；業主委員會成立難；業主大會和業主委員會行使權力過程難；業主委員會與業主之間，業主委員會與開發商、物業管理公司等主體之間常常出現沖突和糾紛，極難合作。主要體現在：（1）集體決策和少數人參與的矛盾困境。由于各種原因，業主往往難以大規模聯絡溝通，相當多的業主除了涉及自身利益外，對公共事務漠不關心，置之不理，或者存在“搭便車”心理，缺乏自治意識等，使得代表全體業主利益和意志的組織難以成立，常常出現集體投票過程中投票人數過少，難以達到法定要求，致使業主大會和業主委員會流產，很少人會愿意去從事公共事務的處理。（2）業主委員會組織運作的困難。如前所述，業主參與公共事務管理的積極性不高，導致可能參與公共管理的只是少部分人，從而衍生出以下一些問題：一是出現非法選票問題，組織者為了達到法律規定的投票比例要求，允許違規投票的產生甚至人為地制造一些選票，從而導致業主之間出現爭執等問題；二是政府的指導工作出現困境。如果嚴格按照現有規范，則業主大會投票人數很難達到法定比例，從而導致會議事項難以實現，甚至業主委員會難以產生，無法作出合法的集體決定。

3、物業管理公司面臨的問題分析

我國物業管理雖然經過30多年的發展，得到快速發展壯大，但物業管理自成立開始就存在種種問題，主要表現在：（1）管理體制上尚處于新舊體制轉軌過程中，社會化、專業化、市場化的物業管理新體制還沒有普遍確立和完善；（2）運行機制上，市場競爭機制尚未全面形成，壟斷經營、不規范競爭還相當嚴重地存在；（3）市場主體與物權關系上，還沒有建立業主委員會的主體地位；（4）物業管理法律法規還需進一步完善；（5）物業管理企業與政府有關職能部門的關系有待于進一步的理順等等。作為行業最重要的主體之一，物業管理企業在發展過程中也面臨種種問題，主要表現在：（1）物業管理人員素質低下，不能滿足物業管理行業發展的需要；（2）現有管理方法和管理手段落后，已不適應物業管理的發展；（3）企業缺乏創新意識；（4）物業管理企業與業主之間矛盾激烈，導致業主維權拒交物業管理費，物業管理公司則進行“暗箱操作”，侵占業主利益形成惡性循環。物業管理不僅是簡單的對物的管理和對人的服務，而是應該把兩者統一結合起來進行一系列的創造活動。隨著人民生活水平的提高，業主的居住行為和居住要求發生了巨大的變化，人民已不滿足維修、清潔等最基本的達標服務項目，人民更希望居住的小區富有融洽祥和的生活氣息和人際交往關系，具有強烈的專業、文化性和社會性，物業管理公司只有不斷創新，積極參與社區文化建設，才能滿足業主日益增長的各種需要。

四、建立自治的社區管理和物業管理有效整合機制

1、明確各主體在社區管理中的地位和責任，構建社區管理體制機制。一直以來，住宅小區物業服務企業和業主之間矛盾集中在責任邊界不清，相關部門法止步于小區紅線外，街道和社區居委會層面的職責分散，導致跨部門、跨領域協調難，各主體之間互相推諉扯皮的情況比較嚴重。基于此，首先要明確各主體在社區管理中的職責，突出社區居委會等相關部門的指導監督責任和各專業服務單位的職責，強化業主和物業管理公司之間的合同責任，立法規定業主大會和業主委員會的主體地位，建立社區綜合管理聯席會議制度，構建社區管理體制機制。

2、發揮居民自治和社區共治作用，提高居民參與社區管理的積極性，增強社區綜合治理能力。

（1）理順政府和社區的關系，實現責權利的統一。要解決社區居委會行政化以及自治能力弱、參與不足的問題，需要進一步深化城市管理體制改革，根據政府管理職能轉變理順政府和社區的關系，政府相關部門依法行政，進入社區主動提供公共服務，還權于社區，逐步解決社區居委會行政化問題和自治權利的回歸，為社區建設快速發展奠定體制基礎。

（2）進一步發揮社區居委會在業主自治管理中的作用。強化社區居委會對業主大會和業主委員會組建、換屆、日常運作的指導、服務和監督職責，積極協調解決物業管理中各種糾紛，建立糾紛解決機制，探索社區居委會和小區業委會成員的交叉任職機制，進一步加強社區管理和物業管理的聯動。

（3）加大宣傳，營造社區參與的氛圍，提高居民的積極性。外部推動方面，社區管理要借助新聞媒體從多方面進行宣傳，培養公民的社區意識，同時要積極探索內部促進方式，把居民個人利益置于社區利益之中，基于維護自身利益的需要，居民積極參與社區建設發展，從而培養民主意識和共同決策能力。積極建立各方聯席會議制度和社區聽證會制度，提高居民參與社區自治的程度。

（4）完善物業管理住宅小區自我管理制度。進一步完善住宅小區《管理規約》和《業主大會議事規則》等業主自治管理制度的制定，規范業主的居住行為和秩序，倡導文明生活；進一步修訂《業主大會與業主委員會指導規則》，根據實際情況完善立法，降低業主大會成立的門檻，提高業主大會組建率和業主委員會的運作規范率，對尚無條件成立業主大會和業委會的，社區居委會要加強指導，協助業主進行自我管理，解決物業管理糾紛。

3、發揮市場作用，促進物業管理行業健康發展，發揮物業管理在社區管理中的生力軍作用。

（1）完善物業管理市場機制。針對現有行業矛盾，堅持市場化原則，按照“質價相符”的原則，推進業主委員會和物業管理公司之間協商確定物業服務質量標準和收費標準，鼓勵第三方專業服務機構進入物業行業，推動形成公開、公平、公正的物業服務價格機制。

（2）提高物業管理行業監管水平。政府有關部門需加強物業管理企業資質管理，建立動態檢查制度和資質升降獎懲機制，完善物業管理招投標管理制度和加強流程監控，規范招投標行為。

（3）推動物業管理行業創新轉型發展。鼓勵物業管理企業通過市場化手段進行行業整合、兼并和重組，提高競爭力；鼓勵物業管理企業創新管理模式，根據市場化需求，延伸服務鏈條，提高服務水平和服務能力。

五、保障措施

1、制度建設是加強社區管理和物業管理有效整合機制建立的前提。各有關部門應將社區管理和物業管理整合作為一項重要工作納入議事日程，加強組織領導，完善各種制度建設，按照法定程序修改各種法規制度，理清各主體的管理責任邊界，細化職責分工。

2、加強人員培訓是建立社區管理和物業管理有效整合機制的重要內容。要圍繞社區管理和物業管理的工作內容和要求，依托現有的人才培養資源，加快物業管理從業人員的培訓機制建設，積極提高居委會和業委會對物業管理和社區管理的水平，熟悉各種法律規章制度，增強培訓的針對性、操作性和實效性。

3、加大評估考核力度是社區管理和物業管理有效整合機制的重要手段。依托社區綜合管理聯席會議制度，建立工作評價指標體系，優化社區居委會在住宅小區綜合治理工作方面的考核評價機制，積極引進第三方測評制度。

總之，物業管理住宅小區是個小社會，既關系到居民的切身利益，也是基層建設的橋頭堡。把物業管理納入社區綜合管理和公共服務范疇，兩者進行整合，強化政府在住宅小區中的公共管理職責，理順專業部門在公共服務中的主體責任，落實物業服務企業與業主作為市場主體的權利和義務，充分發揮社區居委會和業主委員會的自治能力，是社區管理和物業管理的發展方向，是加強社會建設、創新社會管理的重要內容。

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作者：林七七 李蘭芳 單位：河源職業技術學院