生態文明建設中生態補償的作用

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關于生態文明的內涵，多數學者認為是指人與生態環境之間相互關系的物質成果與精神成果的總和。潘岳［4］從文化價值觀的角度，指出生態文明是以人與自然、人與人、人與社會和諧共生、良性循環為宗旨的文化倫理形態。束洪福［5］認為，生態文明旨在改善人與自然、人與人之間的關系。盧黎哥［6］等指出生態文明主要關注的是人類社會發展與資源環境的相互關系問題，同時也關注人類社會對于未來發展狀況的展望。關于生態文明的建設，大部分學者認為生態文明建設覆蓋了經濟、政治、文化、社會等多方面。其中陳立［7］認為，生態文明建設在尊重自然規律的基礎上，以人的可持續發展為出發點，包括了生產、生活方式的轉變。俞可平［8］指出，生態文明建設應當與小康社會、和諧社會、節約型社會建設以及聯合國千年發展目標的實現互相協調、整體推進。一般認為，生態文明的核心是“人與自然協調發展”，以人與自然協調發展作為行為準則，建立健康有序的生態機制，是實現人口－經濟－社會－自然資源可持續發展的必然途徑［9］。生態文明建設的出發點是尊重自然，維護人類賴以生存發展的生態平衡;實現途徑是通過科技創新和制度創新，建立可持續的生產方式和消費方式;最終的目標是建立人與自然、人與人、人與社會的和諧共生秩序［10］(P2－4)。

中國生態補償的探索

生態補償依據誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則以及外部性、公共物品等理論，通過生態補償費、環境稅、排污權交易、水權交易等方式來進行。隨著中國生態環境惡化、區域發展不平衡、生態有償服務國際理念的引入和發展，生態補償在中國逐步受到學者和政府部門的關注。中國的生態補償機制從最初的森林生態效益補償基金開始，對象逐漸擴大到礦產資源開發、自然保護區、生態功能區、流域等領域。隨著領域的擴大、機制的日益優化，生態補償在中國環境保護中的作用將日益增大。生態補償在我國的發展大致可以分為三個階段:實施一系列大規模具有生態補償性質工程的階段，中央層面提出要加快建立生態補償機制的階段，地方廣泛開展生態補償試點及國家啟動生態補償立法進程的階段。

(一)實施一系列大規模具有生態補償性質工程的階段

1999年，中國開始實施退耕還林工程和天然林保護工程，退耕還林工程堪稱世界上最大的生態補償項目［11］，國家為坡耕地轉為林地的農戶提供補償，1999～2009年累計完成退耕還林4.15億畝，工程范圍涉及25個省區市的3200萬農戶、1.24億農民。根據現有退耕還林政策標準和已完成任務測算，退耕還林中央總投入達4300多億元，其中1999～2009年中央已投入2332億元［12］。2001年，中國開始森林生態效益補償基金試點，首先在11個省的2億畝生態公益林展開補償，每畝補償5元，2004年試點結束后正式推廣，目前補償標準已提高到15元/畝。2003年，中國開始實施退牧還草工程，據2003年國務院的《關于下達2003年退牧還草任務的通知》，國家于2003～2008年在蒙、甘、寧西部荒漠草原、內蒙古東部退化草原、新疆北部退化草原和青藏高原東部江河源草原，集中治理10億畝草地。

(二)加快建立生態補償機制的階段

2005年，在中共十六屆五中全會上，中央層面首次提出建立生態補償機制。在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中，中央首次提出“按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，加快建立生態補償機制”。此后，建立生態補償機制的要求，出現在中國最高級別的各類政策文件以及每年的政府工作報告中(見表1)。

(三)地方廣泛開展生態補償及國家啟動生態

補償立法進程的階段中央層面的倡導，促進了生態補償試點在全國范圍的推進。一些地方政府也相應出臺了開展生態補償的意見及管理辦法，推動了生態補償的地方實踐。2005年，浙江省政府出臺《關于進一步完善生態補償機制的若干意見》。2006年，云南省出臺《云南省礦山地質環境恢復治理保證金管理暫行辦法》。2007年，遼寧省出臺《遼寧省人民政府關于對東部生態重點區域實施財政補償政策的通知》;江蘇省出臺《江蘇省環境資源區域補償辦法(試行)》和《江蘇省太湖流域環境資源區域補償試點方案》;2008年，安徽省出臺《安徽省礦山地質環境治理恢復保證金繳存使用管理辦法規定(試行)》;2010年，山東省出臺《山東省海洋生態損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》;河南省出臺《河南省水環境生態補償暫行辦法》;江蘇省出臺《江蘇省礦山地質環境恢復治理保證金收繳及使用管理辦法》。地方試點的廣泛開展及管理辦法的實施，為國家層面的生態補償立法提供了條件。2010年，國家開始啟動《生態補償條例》的立法進程，并組織起草了《生態補償條例》草案。條例將在補償機制的實施、補償標準的測算、補償方式的選擇等方面總結試點經驗，給出法規依據。

生態補償在生態文明建設中的作用

中國的生態文明建設立足于中國的生態問題，針對目前中國經濟建設中存在的粗放型發展方式、資源過度消耗、東中西發展不平衡等問題。中國生態文明建設的途徑可概括為:轉變經濟增長方式，發展循環經濟;推進人們觀念領域的生態化，加強環境文化宣傳教育;完善相應的政策和法規，進行“硬約束”;充分利用國際優勢，加強國際間的交流與合作。而生態補償能夠協調經濟與人口、資源、環境和諧發展，化解資源、環境約束與經濟快速增長的矛盾，促進人與自然之間的和諧。生態補償制度是綜合以上途徑、解決生態問題的有效手段。生態補償在生態文明建設中的作用可表現在以下四個方面:

(一)優化國土空間開發格局

2010年國務院頒布的《全國主體功能區規劃》是現階段中國政府統籌地區發展、建立國家生態安全屏障、優化國土空間布局的最主要的戰略部署。《全國主體功能區規劃》把中國國土分為四類主體功能區，即優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域。限制開發區域分為農產品主產區和重點生態功能區。《全國主體功能區規劃》第二章指出:“限制開發和禁止開發區域主體功能定位的形成，要通過健全法律法規和規劃體系來約束不符合主體功能定位的開發行為，通過建立補償機制引導地方人民政府和市場主體自覺推進主體功能建設”。禁止開發區域和限制開發區中的重點生態功能區，以保護和修復生態環境、提供生態產品為首要任務。放棄傳統的工業化道路，經濟發展受到一定的限制，影響了當地居民發展經濟、利用自然資源的權益。生態補償通過政府補償和市場補償，直接和間接的補償方式，給予當地補償，將彌補因為生態保護而喪失的發展權益，所以，生態補償機制是實施全國主體功能區規劃的政策條件。沒有生態補償機制，不同主體功能區之間的利益關系難以理順，限制開發區和禁止開發區提供生態產品的主體功能難以落實。生態補償機制有助于調整不同主體功能區間的利益關系，這是中央政府強調建立生態補償機制的重要原因。1999年開始實施的退耕還林工程，目標地區是西部地區，即長江流域和黃河流域的中上游地區。2005～2010年投入75億元進行的“三江源生態保護和建設工程”項目，目標地區是西部地區，即長江、黃河和瀾滄江的發源地。生態補償是實施國家主體功能區規劃的重要政策條件。生態補償的實施能夠保護國家重點生態功能區的生態環境，而大部分重點生態功能區在西部地區。生態補償可以促進地區平衡發展，國家財力主要來自于東部地區，而財政轉移支付主要面向西部地區，生態補償機制可以將資金轉移到因為生態保護而貧困的西部地區。《全國主體功能區規劃》頒布后，國家加快了生態補償的立法進程。2011年財政部了《國家重點生態功能區轉移支付辦法》，進一步明確了轉移支付面向的國家重點生態功能區的范圍，即西部的三江源、南水北調中線水源區等。2012年財政部進一步規范了國家重點生態功能區轉移支付辦法，了《2012年中央對地方國家重點生態功能區轉移支付辦法》，強調按照《全國主體功能區規劃》中的限制開發區和禁止開發區以及《全國生態功能區劃》中的其他重要生態功能區來實施財政轉移支付。政府財政轉移支付辦法是當前中國主要的生態補償方式之一。《國家重點生態功能區轉移支付辦法》作為實施《全國主體功能區規劃》的配套政策手段。因此，生態補償有助于國土空間格局的優化。

(二)促進資源節約

資源稅是生態補償的方式之一，通過稅收能夠促進資源的合理開采、有效使用，促進環境資源的有效利用與配置，引導發展循環經濟。從消費者的角度來看，當對消費的物品征收稅時，消費者會相應地減少對物品的需求。從生產者的角度來看，對原材料產品征收稅收時，企業會相應減少對原材料的消耗，或者是不增加成本的情況下提高企業資源利用效率、節約資源。通過稅收體制的完善，資源價值將更能反映其稀缺性。生態補償將資源的使用納入到經濟核算中，將會提高資源環境的使用效率，以義烏東陽水交易為例。2000年11月，浙江省義烏市一次性出資2億元，向東陽市買斷了每年5000萬立方米水資源的永久使用權。義烏與東陽的水權交易，促使義烏節約買來的水資源，而對于東陽來講，由于感受到水資源是有價值的，會促進東陽進行水資源的節約與配置，在整體上充分利用當地的水資源。因此，生態補償的資源有償使用制度能夠促進資源節約。

(三)促進生態恢復與保護

中國自1999年以來相繼啟動實施的退耕還林、天然林保護、退牧還草、京津風沙源治理、退牧還草等生態補償項目，在恢復植被和控制水土流失等生態修復與保護方面取得顯著成效。首先，中國森林覆蓋率提高。根據國家林業局第五次森林資源清查，1998年中國森林面積為15894.1萬公頃，森林覆蓋率為16.55%，森林蓄積112.7億立方米。第七次全國森林資源清查結果顯示，截至2008年，中國森林面積為19545.22萬公頃，森林覆蓋率為20.36%，森林蓄積137.21億立方米。自實施林業工程項目以來，中國重點林業工程造林總面積為4640.3萬公頃，以每年近422萬公頃的速度增長。其次，水土流失得到了一定的緩解。退耕還林等項目的重點區域為水土流失嚴重的地區，江河源頭、沙漠化嚴重的區域為重點治理對象，因此，工程對防風固沙，遏制水土流失有一定的效果。《中國環境統計年鑒》數據顯示，中國2004年水土流失治理面積為9200.45萬頃，2009年水土流失治理面積為10454.48萬公頃。歷年水土流失治理面積在逐年增加。京津風沙源項目是以改善京津地區的風沙威脅，減少荒漠化程度，保持水土而進行的綜合治理的生態補償項目。延慶自實施京津風沙源治理以來，近10年新增林地面積37.5萬畝，林木綠化率增長了10.4%，森林覆蓋率增加了13.4%，沙化土地面積減少11%。草原生態環境局部轉好。以退牧還草工程為例，內蒙古自實施退牧還草工程以來，2009年內蒙古退牧還草工程區域與非工程區域植被平均蓋度、平均高度和平均干草產量對比，結果分別提高了3.6%～12.5%、2.8cm～11.5cm和10.3～36.7公斤/畝。

(四)推進生態文明制度建設

生態補償機制是調整生態保護者和受益者，破壞者與受損害者之間利益關系的制度安排，這種制度安排能反映資源的稀缺性、促進資源的有償使用，并能夠體現資源的生態價值。生態補償中的資源稅、碳排放權、排污權、水權交易等制度建設，是一種綜合性的機制，涉及環境、林業、農業、水利等諸多相關部門以及組織和個人，如補償主體、補償對象、生態建設的組織協調者。生態補償機制的實施有利于生態文明制度的建設。生態補償機制能夠將生態保護地區民眾的利益與生態環境效益結合起來，可以調動生態保護的積極性。以草原生態獎補為例，從牧戶角度來看，由于牧民的收入單一，畜牧業為其收入的主要來源，而畜牧業的收入具有不穩定性，受自然因素的影響大，因此，牧戶愿意接受補償作為恢復和供給草原生態系統服務的重要手段。同時補貼也被牧民視為降低貧困和生產時間多元化及改善環境的一項穩定的收入來源［13］。生態補償中的“誰受益、誰補償”原則，將有助于提升民眾的環境保護意識。生態林的建設、有機肥的施用等是具有正的外部性環境保護行為，對于正外部性行為給與一定的補償，有助于激勵民眾繼續保持此類環境保護行為。例如，對農戶有機肥的補貼將會減少化肥施用量。排污權交易的實施，可以增加企業投資污染控制設備的積極性，刺激企業污染防治的主動性。這種自下而上的環境意識的提升，有助于環境的可持續發展，促進中國生態文明的制度建設。

總之，生態補償可以通過補償重點生態功能區，來明確各主體功能區的主體功能，從而優化國土空間開發格局，促進生態文明建設。生態補償中的資源有償使用制度，有助于改變資源粗放開發使用的狀況，可以起到節能減排和資源節約的作用，利于生態文明建設。生態補償使用經濟等激勵措施來鼓勵上游地區、河源地區、生態環境服務豐富地區提供生態產品，這種正向激勵的結果將是植被覆蓋度的提高、環境友好的土地利用方式，以及生態系統的穩定趨好，從而體現生態文明。總之，生態補償涉及保護者與受益者、損害者與受損者、上游與下游、居民與政府等多種利益關系的調整，這種調整旨在建立人與自然、人與人以及當代與后代之間的和諧發展，符合生態文明的內在要求。（本文作者：靳樂山、魏同洋 單位：中國農業大學人文與發展學院）