地方環境行政管理體制改革分析

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［摘要］結構合理的環境行政管理體制至關重要。對我國現有的地方環境行政管理體制存在的問題進行分析;地方環境行政管理體制是國家環境行政管理體制的基礎，指出當前地方環境行政管理體制的弊端，具體論述其無法有效實施的主要原因;結合我國具體實際情況，探索實現我國地方環境行政管理體制發展的科學發展路徑。

［關鍵詞］地方行政管理；環境；體制改革

我國環境管理體制主要是指國家相關環境管理機構之間的行政隸屬關系、機構組織體系設置、各級管理權限的劃分和有關制度內容的構建。目前，應根據各地方具體實際情況差異，在行政管理體制設置上發揮地方主動性和積極性，構建對當地環境開發管理有利的行政管理體制。

一、地方環境行政管理存在的問題

（一）地方行政管理機構設置無法滿足實際需要

我國長期以來采用的是“由國務院統一領導、環境保護部門統一監管、各部門分工負責、地方政府分級負責”的管理體制，地方政府有計劃、有組織地調節監督社會中的由環境問題形成的各種利益關系，對轄區內環境質量負責。[1]這種管理體制雖然具有一定的有效性和合理性，但這種體制也逐漸呈現出一定的弊端。這種管理體制部門機構設置不集中、地方割據現象嚴重，管理手段缺乏創造性，相對較為滯后，難以有效對各種環境污染現象進行監控，影響環保事業的健康發展。

（二）地方環境管理體制行政區劃不利于協調

跨區域的環境問題由環境問題自身的特點所決定，某個地區如果發生環境污染，不僅對本地區造成影響，由于其外部性和區域性，對其周邊地區同樣會造成環境影響。[2]我國除了在幾個大的流域建立起了水資源保護委員會，具有一定的統籌規劃性之外，地方行政管理對象設置上都具有較強的地域性，造成以行政區劃為單位的地方環境行政管理受其隸屬關系、職責權利范圍和法律地位上的影響，難以進行統一的規劃部署。這種結構劃分將一個有機的整體分層切塊，部門之間協調困難，跨區執法難度大，極容易導致不同行政區劃的地方環境管理部門溝通障礙，甚至某些地區為謀求本地區的經濟發展而不惜損害環境利益，難以實現區域性的環境經濟可持續發展。[3]

（三）地方行政管理過程中公眾參與程度不夠

環境管理體制發展較為先進的國家在對環境問題產生爭議時，經常會鼓勵公眾的參與，甚至形成較為完善的制度，激勵大眾積極參與到社會的環境管理中。通過有關環境問題的實踐證明，政府作為主導的情形下，在環境管理體制的結構關系中，社會組織和個人的參與極其重要，逐漸發展為環境管理的重要組成部分。隨著公眾環保意識的加強，越來越多的組織和個人積極參與到環保事業當中，但是在很多情況公眾沒有相應的渠道參與其中，組織制度不規范，缺乏保障，導致較長時間以來，凡是環境監督管理僅限于政府權力機關及其工作人員，而公眾的參與和監督往往被忽視，僅視為外部作用機制，不在決策考慮范圍內。即使地方環境行政管理較好的大慶，也存在一定問題。大慶由于其特殊的地理位置，地處松嫩平原，地勢低平，形成了廣闊的濕地，濕地地區的范圍有120公頃，占全國已知濕地總面積4.95%，接近1/20。一直以來大慶都十分重視環境保護問題，在為國家作貢獻的同時，積極投資建立環境基礎設施，有效的改善了大慶的生態環境質量。但地方環境行政管理受多方影響限制，在改革發展上仍存在一些亟待解決的問題。目前，大慶在環境管理體制的結構關系中，大部分行政管理都由政府完成，屬于政府行為，而很少社會組織或者個人的參與。較長時間以來，涉及環境行政管理的問題，多強調政府機構的管理權限內容，公眾參與極少，更缺乏公眾對政府環境管理權限的監督，沒有將這部分納入管理體制。政府管理手段單一，專業人員匱乏，技術設備落后，環境行政管理體制難以適應社會經濟高速發展的客觀需求，阻礙了環境保護工作的有效開展，因此，亟待進一步改革以適應當前法治社會建設的基本需要。

二、地方環境行政管理改革發展對策

（一）加強地方環境行政管理人員培養及機構建設

我國環境保護工作起步較晚，要實現國家經濟的可持續發展，保障國家法治建設的穩步推進，環境保護問題不容忽視，各地方的環境保護工作尤為重要。根據黨的十八大法治政府的建設要求，地方政府環境行政管理部門，應在順應國家發展趨勢下有效的抓好機構建設。目前，地方環境行政管理機構應創新管理機制，改革基層環保管理模式，合理設置機構層級；在人員配置方面，合理增加地方人員編制，提高基本待遇，重視專業人才的培養；明確地方環境行政管理部門權限，逐步理順環保部門和政府之間的關系，完善環境監督管理體系，為環境保護這一基本國策的實施提供保證。

（二）健全環境保護跨部門以及中央與地方協調機制

國家環保局是國務院的直屬機構，主要是制定國家環境保護的方針政策，對環境保護進行宏觀調控，在保證國家經濟與環境的協調發展方面起著十分重要的作用。地方各級環保機構是地方各級人民政府主管環保工作的職能部門，負責對本轄區環保工作的統一監督管理，處于環境監督執法的第一線，既有宏觀管理職能，又有微觀的直接監督管理職能。[4]要保持國民經濟的持續發展，需要有計劃的理順中央政府機構與地方環境管理部門之間的關系，協調各部門、各地區在處理由于環境影響帶來的經濟、社會問題時的潛在影響因素，實現對環境和自然資源的統一規劃、利用、管理，實現經濟的可持續發展。

（三）完善地方環境行政管理中公眾參與制度

由于環境保護事業在我國起步較晚，公眾參與的渠道極其有限，導致公眾參與環境行政管理的進程緩慢。針對此問題，我國應盡快制定完善有關保護公眾環境權益的法規制度，并創新相應機制，以充分發揮公眾參與的作用，促使公眾參與到地方環境保護行政管理中。[5]公眾參與地方環境行政管理，既是公眾本應承擔的社會責任，又是其充分行使環境權益的過程，因此，公眾應積極與行政管理主體共同應對環境污染威脅，成為地方環境行政管理的先鋒哨、違法行為的曝光者和環境保護執法的支撐力量。

〔參考文獻〕

[1]朱謙.公眾環境保護的權利構造[M].北京：知識產權出版社，2008.

[2]葉俊榮.環境政策與法律[M].臺北：元照出版有限公司，2010.

[3]肖愛.區域環境法治：困境與對策[J].求索，2011.

[4]武文燕.論我國環境行政執法監督[D].山西大學政治與公共管理學院，2009.

[5]馬波.區域經濟一體化背景下政府環境責任法制化問題探析[J].法政探索，2014.

作者：劉銳 單位：大慶師范學院法學院