淺析新農(nóng)保制度的建構(gòu)思路
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由于現(xiàn)階段基礎(chǔ)養(yǎng)老金是固定的，農(nóng)民養(yǎng)老金水平的高低，主要取決于農(nóng)民選擇的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)民繳納的養(yǎng)老保險費(fèi)越高，其享受的養(yǎng)老金待遇也就越高。而60周歲以上的農(nóng)村老人，如果其子女參加了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，即使其沒有參保，也可每月得到政府補(bǔ)貼的55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金。新農(nóng)保在制度設(shè)計上具有兩個方面的特點：一是實行個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資辦法，地方財政對農(nóng)民繳費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼，即“補(bǔ)入口”；二是實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的養(yǎng)老待遇，國家財政全額支付最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，即“補(bǔ)出口”。國家財政對新農(nóng)保的補(bǔ)貼情況如表1所示。新農(nóng)保的這兩個顯著特點，強(qiáng)調(diào)了國家對農(nóng)民老有所養(yǎng)承擔(dān)的重要責(zé)任，明確了政府資金投入的原則要求，這是與老農(nóng)保僅靠農(nóng)民自我儲蓄積累的最大區(qū)別。這種國家財政補(bǔ)貼下的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人賬戶”模式在農(nóng)村推廣有其積極意義。
新農(nóng)保制度存在的問題
（一）養(yǎng)老金替代率偏低從而導(dǎo)致參保率不高
在新農(nóng)保中，55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金由國家財政承擔(dān)，這是新農(nóng)保制度最突出的一點。這部分基礎(chǔ)養(yǎng)老金的數(shù)額雖然不大，但卻是整個新農(nóng)保制度中最吸引農(nóng)民參保的一方面，尤其對中西部貧困地區(qū)的農(nóng)民來說吸引力更強(qiáng)。但是，從替代率角度看，55元是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，它遠(yuǎn)不能保障老年農(nóng)民的基本生活。為了保障農(nóng)村老年人的基本生活，養(yǎng)老金的替代率不能太低。假設(shè)農(nóng)民選擇100元的養(yǎng)老金繳費(fèi)水平，地方政府每年補(bǔ)貼30元，中央政府每月補(bǔ)貼55元，按照2.5%的利率測算，15年后參保農(nóng)民繳費(fèi)后個人賬戶總額為2331.15元，則根據(jù)《指導(dǎo)意見》個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)計算，個人賬戶養(yǎng)老金每月為16.77元。因此，參保農(nóng)民養(yǎng)老保險待遇為55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金以及16.77元個人賬戶養(yǎng)老金之和，即71.77元。如此低的養(yǎng)老金替代率不足以保障農(nóng)民老年時的基本生活，由此看來，中央政府很有必要對補(bǔ)貼力度和繳費(fèi)比例進(jìn)行調(diào)整。
（二）地方財政補(bǔ)貼不足
假設(shè)外界條件不發(fā)生變化，30元的地方財政補(bǔ)貼每個月只能給農(nóng)村居民帶來2.5元的個人賬戶養(yǎng)老金待遇，這在養(yǎng)老金中所占比例非常小。從農(nóng)民的角度看來，30元的財政補(bǔ)貼根本達(dá)不到吸引更多的農(nóng)民參保。由于目前農(nóng)民的生活水平還很低，2010年均人收入僅為5000多元，農(nóng)民還需要支付大額的孩子教育費(fèi)用，醫(yī)療費(fèi)用等等，農(nóng)民的生活壓力很大，加之無論選擇哪個檔次，地方政府都會補(bǔ)貼30元，因此，在十個檔次的選擇中，大多數(shù)農(nóng)民會偏向選擇100元。此外30元的財政補(bǔ)貼僅為1000元的3%，在心理上農(nóng)民選擇1000元繳費(fèi)檔次的可能性也不大。還有，由于我國區(qū)域發(fā)展的不平衡，東部地區(qū)相對經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，30元的地方財政補(bǔ)貼對于這些地區(qū)的農(nóng)民基本不具備吸引力。由此看來，30元固定的地方補(bǔ)貼模式還存在著許多不妥之處，有必要對其進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)整。
（三）制度銜接存在著問題
新農(nóng)保制度在不同地區(qū)的實施過程也存在著很多不容忽視的問題。最近幾年東部地區(qū)各省市大都進(jìn)行一些關(guān)于探索特色農(nóng)村養(yǎng)老保險的試點工作，但是這些地區(qū)在統(tǒng)籌層次、養(yǎng)老保險的檔次劃分、負(fù)擔(dān)機(jī)制等方面有所不同。有些地區(qū)采取區(qū)、街、村、個人四級負(fù)擔(dān)，根據(jù)農(nóng)民收入的不同劃分檔次；有些地區(qū)依據(jù)年齡的不同劃分檔次。補(bǔ)貼的力度根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r也有所不同。這些地區(qū)雖然充分考慮了各地的具體經(jīng)濟(jì)實力、地區(qū)發(fā)展優(yōu)勢等情況，但是大多沒有考慮日益頻繁的地區(qū)遷移情況，這就產(chǎn)生了不同地區(qū)農(nóng)保制度的銜接存在著很大的問題。如果這一問題得不到解決，就會造成人口流動困難，勞動力配置困難等。因此，如何在充分考慮各地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r不同的情況下，保持制度的統(tǒng)一性是不容忽略的問題。我們應(yīng)該在充分考慮各地區(qū)不同的情況下，保證新舊養(yǎng)老保險、農(nóng)村和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險，不同地區(qū)的養(yǎng)老保險的有效銜接，同時重視與其他養(yǎng)老保障措施的配套與銜接：與城市、農(nóng)村低保配套；與農(nóng)村醫(yī)保配套；與城鎮(zhèn)醫(yī)保配套；與商業(yè)保險銜接等。
（四）對參保年限長的農(nóng)民缺乏激勵機(jī)制
《指導(dǎo)意見》規(guī)定，只要年滿16周歲（不包含在校學(xué)生）、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民均可參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，且最低繳納年限為15年。如果16周歲開始繳費(fèi)，到60周歲開始領(lǐng)取，中間要繳納農(nóng)村社會養(yǎng)老保險費(fèi)40多年，但是《指導(dǎo)意見》卻并沒有對繳費(fèi)年限長的參保農(nóng)民設(shè)置激勵機(jī)制。另外，由于中央政府的基礎(chǔ)養(yǎng)老金是在農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老保險金時才支付的，參保農(nóng)民的個人賬戶基本上是個人繳費(fèi)的積累，且農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金還有被貪污和挪用的風(fēng)險。鑒于以上原因，很多農(nóng)民并不會繳費(fèi)40多年。繳費(fèi)時間短，農(nóng)民領(lǐng)取的養(yǎng)老金待遇也就低，這樣不僅影響老年農(nóng)民的基本生活水平，還不利于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策優(yōu)越性的發(fā)揮。
（五）新農(nóng)保基金的保障增值問題
2009年，新農(nóng)保制度開始在全國范圍內(nèi)試點，并在10年內(nèi)覆蓋到全國。由于新農(nóng)保制度的優(yōu)越性，農(nóng)民的參保積極性很高，新農(nóng)保的部分試點地區(qū)參保率已達(dá)80%以上。隨著越來越多的農(nóng)民參加新農(nóng)保，就會形成越來越大規(guī)模的新農(nóng)保基金。那么，如何確保這筆基金的保值增值呢？《指導(dǎo)意見》規(guī)定：“個人賬戶儲存額目前每年參考中國人民銀行公布的金融機(jī)構(gòu)人民幣一年期存款利率計息”。中國人民銀行現(xiàn)行的一年期存款利率是2.25%，而2010年2月全國居民消費(fèi)價格指數(shù)為2.7%，銀行存款利率低于居民消費(fèi)價格指數(shù)，新農(nóng)保基金存入銀行不但不會保值增值，還存在著貶值的風(fēng)險。因此，政府應(yīng)盡快出臺相應(yīng)的投資運(yùn)營策略，防止新農(nóng)保基金的貶值。
完善我國新農(nóng)保制度的對策
（一）加快整個社保體系的銜接統(tǒng)一
我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地的養(yǎng)老成本不一樣，但是這種差別應(yīng)該體現(xiàn)在養(yǎng)老保障水平上，而不是制度模式上。在推進(jìn)新農(nóng)保制度建設(shè)的同時，應(yīng)著眼長遠(yuǎn)、立足當(dāng)前，從最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，并與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老等城鎮(zhèn)社會保險相銜接的保險格局出發(fā)，搞好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；要按照“保基本，廣覆蓋，能轉(zhuǎn)移”的原則，分階段、有步驟地將農(nóng)村居民基本養(yǎng)老賬戶與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老賬戶接軌，建立全國層面的制度銜接與轉(zhuǎn)換機(jī)制，保障農(nóng)民的養(yǎng)老金能夠在不同地區(qū)之間，在不同保障方式之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移。具體來講要堅持三個原則：一是待遇就高原則，盡量讓參保農(nóng)民享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，對繳費(fèi)年限能夠達(dá)到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險規(guī)定的，讓其享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金；二是相互折算原則，允許城鎮(zhèn)保險繳費(fèi)年限和農(nóng)保繳費(fèi)年限相互折算；三是自愿選擇原則，對參加城保和農(nóng)保兩種保險的，享受待遇時規(guī)定只能單項享受，但可以自愿選擇。在參保對象職業(yè)轉(zhuǎn)換比較頻繁的情況下，只有理順制度對接關(guān)系，才能暢通農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展渠道。
（二）堅持農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的強(qiáng)制性與自愿性相結(jié)合
在日本，農(nóng)民除了必須參加國民養(yǎng)老金以外，是否參加農(nóng)民養(yǎng)老金制度，完全由農(nóng)民自愿選擇。在波蘭，農(nóng)民社會保險包括兩種形式，即義務(wù)保險和自愿保險。義務(wù)保險必須參加，自愿保險可以隨時參加或取消。農(nóng)村養(yǎng)老保險政策必須強(qiáng)制農(nóng)民參加，這樣才能保證農(nóng)民年老時的收入來源和生活水平的提高，才能保證農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的實施效果。但是，參保的標(biāo)準(zhǔn)以及其他類型的補(bǔ)充保險，農(nóng)民可以根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)條件自愿選擇，這樣可以使農(nóng)村養(yǎng)老保險政策在具有權(quán)威性的同時也具有靈活性，利于政策的推廣與實施。
（三）加快信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)
農(nóng)村社會養(yǎng)老保險要以“以人為本，創(chuàng)新管理”為服務(wù)理念和服務(wù)方式，利用現(xiàn)代化的信息管理手段來提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。農(nóng)村地區(qū)的條件有限，分散化的管理服務(wù)必然會因為種種限制而使效用缺失，所以之前的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一才顯得尤為重要，統(tǒng)籌管理，信息化管理，從我國人口眾多的國情出發(fā)來看刻不容緩。因此，加快社會保險信息網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)代化建設(shè)，提高養(yǎng)老保險信息的處理能力，不僅是提高經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理服務(wù)能力的需要，也是構(gòu)建和諧社保的需要。
（四）加強(qiáng)對新農(nóng)保基金的監(jiān)管
1.建立合理的基金運(yùn)行機(jī)制。將新農(nóng)保基金以適當(dāng)?shù)谋壤度氩煌耐顿Y渠道。資金投資可分成三塊：①用于支付當(dāng)前養(yǎng)老金的費(fèi)用，在銀行存活期儲蓄；②近期可能支付的費(fèi)用，進(jìn)行定期儲蓄或購買國債、國庫券；③未來支付的養(yǎng)老金，可由國家按優(yōu)惠保護(hù)的原則，用于國家有發(fā)展前景的重大項目和國家主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)投資。
2.設(shè)立專業(yè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)。社保基金專業(yè)銀行，讓新農(nóng)保基金借此進(jìn)入金融市場,通過其自身的經(jīng)營服務(wù),以取得的經(jīng)營收入作為充實個人賬戶，防范通脹風(fēng)險的來源。專業(yè)化運(yùn)營可實現(xiàn)基金的保值增值，有較高的安全性，同時還可以降低運(yùn)營成本。如果委托現(xiàn)有的專業(yè)金融機(jī)構(gòu)管理和運(yùn)營，雖然也可取得相應(yīng)的利潤，但專業(yè)機(jī)構(gòu)自身也要獲取相應(yīng)的利潤,新農(nóng)保基金的盈利本來有限,如果再支付這部分利潤,那么增值部分就所剩無幾了。
3.建立健全監(jiān)督體系。良好的法律還需要完善的監(jiān)管體系來保證。目前,我國社會保障基金的信息披露機(jī)制尚未健全,使得社會監(jiān)督受到制約。新農(nóng)保基金的最終受益人是廣大農(nóng)民，但他們往往無心也無力去履行自己的監(jiān)督權(quán)力。對于新農(nóng)保基金，還是要依靠監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，首先地方管理部門只負(fù)責(zé)基金的收繳和發(fā)放,相關(guān)的監(jiān)督職能予以剝離,單獨(dú)設(shè)置機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面具體的監(jiān)督工作。而對于監(jiān)督機(jī)構(gòu)的管理方面，采取中央垂直管理模式,各地分設(shè)辦事機(jī)構(gòu)。一方面可以防止地方政府在“人、財、物”上轄制基金監(jiān)督部門,使監(jiān)督工作能夠避免地方政府的干擾,另一方面也有利于資源配置,減少重復(fù)浪費(fèi)。
（五）建立多層次的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度
在德國，農(nóng)民除了65歲時可領(lǐng)取的老年年金外，參加農(nóng)民養(yǎng)老保險的農(nóng)民還能享受到其他待遇，包括：喪失勞動能力時的年金、在勞動能力受到嚴(yán)重威脅時的康復(fù)待遇和在此期間提供的企業(yè)援助和家庭援助，在受保險人死亡時的遺屬年金等。日本建立了多層次的養(yǎng)老保險制度，其中覆蓋到農(nóng)民的有三個層次的養(yǎng)老保險制度，分別是國民養(yǎng)老金、農(nóng)民養(yǎng)老金基金和農(nóng)業(yè)勞動者年金。波蘭的農(nóng)民社會保險有兩種形式，即義務(wù)保險和自愿保險。建立多層次的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，有利于提高農(nóng)民的養(yǎng)老金待遇。
總之，我們應(yīng)該時刻關(guān)注新農(nóng)保制度在試點過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，并且要針對出現(xiàn)的新情況和新問題，及時地制定解決措施和完善辦法。（本文作者：董小紅、吳亭 單位：安徽財經(jīng)大學(xué)）