城鎮職工基本養老保險碎片化研究

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養老保險制度作為一項民生制度，事關千家萬戶的切身利益，目前各地區養老保險“碎片化”顯現嚴重，本文對這一現象產生的原因作了分析并提出了相應的對策。

一、養老保險統籌層次低的原因分析

1.經濟發展地區差異明顯，利益難平衡。

根據瓦格納法則可知，隨著人均收入水平的提高，政府支出占GNP的比重將會提高。社會保障支出受到經濟發展水平的影響，具體的講，經濟發展水平高，政府財政較富裕的地區社會保障發展水平也較高，反之則反。我國由于地理、政策、歷史等一系列原因，導致我國經濟長期處于非均衡發展，各省經濟發展水平差異明顯。

2.制度變遷與路徑依賴。

建設新型養老保險制度不是在白紙上寫字,而是在原來已經建立了一套完整的退休養老制度基礎上變革。城鎮職工養老保險制度從省級統籌提升到全國統籌是一次制度上的變革，在制度變革過程中難免會受到對原有制度路徑依賴的影響。這種機制使制度變遷一旦走上了某一條路徑,它的既定方向會在以后的發展中得到自我強化。路徑依賴意味著歷史的重要性,人們過去的選擇決定了他們現在可能的選擇。過去各個省市所形成的“因地制宜”的養老保險制度對城鎮職工基本養老保險全國統籌會形成一定的阻礙。

3.分稅制的財政體制下，各級政府的事權財權不明晰。

1994年我國實行分稅制改革，把全國的稅收劃分為中央稅、地方稅、并相應的劃分了中央與地方的事權范圍，地方政府獲得了發展本地區社會保障事業的能力，為本地區的社會保障事業負責。然而由于分稅制改革在劃分中央與地方財權、事權的規定中不具體，存在中央與地方交叉重疊的情況，出現中央向地方“甩包袱”，事權和支出責任“層層下沉”而財權“層層上移”的局面，而在稅種歸屬上，大額稅種都歸中央，地方稅種除了營業稅、所得稅外，均為小額稅種，地方財政無穩定的稅收來源，收入不穩定，地方各級政府間較少實行按事權劃分財政收支的分權式財政管理體制，從而導致地方財權事權不匹配，地方的財政收入難以滿足地方的事務管理支出。我國養老保險實行“條塊分割，以塊為主”的扁平化管理模式。

二、構建全國統籌的城鎮職工基本養老保險模式的建議與對策

1.縮小區域經濟差距。

我們知道經濟基礎決定上層建筑，養老保險作為一種惠民政策屬于“上層建筑”的一種，勢必受到經濟基礎的影響。區域經濟發展的不平衡給養老保險的全國統籌帶來了很大的困難，甚至在一定程度上說，區域經濟發展不平衡是養老保險難以提高統籌層次或者出現“統而不籌”根本原因，由于各省經濟發展差異較大，各地區的社會平均工資及繳費基數都存在明顯的差異，根據目前我國養老保險待遇計算辦法，社會平均工資和繳費基數直接決定了養老保險待遇。因此，要實行養老保險全國統籌必須縮小各地區社會平均工資之間的差距，盡量平衡各地區參保人員的經濟利益，減少全國統籌的阻力。

2.擴大覆蓋面。

“大數法則”是養老保險應該遵循的原則之一，覆蓋面越大養老金安全風險越低，越有利于在大范圍內調劑余缺。我國城鎮職工基本養老保險經過幾十年的發展，基本覆蓋了國有企業、城鎮集體企業、外商及港澳臺商投資企業，但是任然存在大量的應保未保人員，其中，主要是農民工和靈活就業人員。目前，全國有2.6億農民進城務工。但截至2012年，參加城鎮職工養老保險的只有4543萬人。這就表明我國城鎮職工基本養老保險覆蓋面方面仍然還有很大的挖掘空間。

3.償還隱性債務，做實個人賬戶。

我國城鎮職工基本養老保險實行“社會統籌+個人賬戶”模式，然而從2001年開始試點個人賬戶模式開始，由于養老保險改革之初對改革形成的隱形債務沒有規定適合的償還方式而是期望通過“暗償”得以解決，“暗償”的結果使得個人賬戶成為了空賬，這種空賬規模隨著人口老齡化會不斷加劇，其規模因學者的精算方法和統計口徑不同而存在一定的差異。于此同時由于養老保險實行省級統籌，各省的隱性債務也急劇增加，2000年學者王曉軍根據31個省市的相關數據算出上海、北京、天津,人均債務超過8萬元，增長比例分別達到135%、114%、94%。在“暗償”方式下，隱性債務勢必引起空賬規模擴大，如果養老保險由省級統籌提升到國家統籌，國家勢必拿出巨額資金來償還養老金隱形債務，這種情況下國家往往從通盤考慮出發會延緩全國統籌的進程。因此，各地方越是盡早償還隱形債務，做實個人賬戶對全國統籌越是有利。

4.加強養老保險基金的監管力度。

養老保險基金是養命錢，其安全性直接關系到養老保全國統籌設想的成敗和社會的和諧穩定。近年來各地反饋的情況來看，基本養老保險制度改革以后，多處發生挪用養老保險情況。針對這種情況，一方面要繼續落實1998年由財政部、中國人民銀行、勞動部以及國家稅務總局共同頒布的《企業職工基本養老保險基金實行收支兩條線管理的暫行規定》，嚴格按照收入、運作、支出分開管理的辦法，社會保險經辦機構設立“基本養老保險基金收入賬戶”；另一方面，要加強養老保險的法制建設，2010年的《中華人民共和國社會保險法》出臺，使我國社會保險事業有了第一部真正意義上的法律依據，然而其規定過于籠統，在養老保險方面還缺失一部養老保險法，對養老保險基金的違規行為如：欠繳、挪用、騙取、違規支付等缺乏相應的法律規定，這就使得部分單位和個人有機可乘，也給我過養老保險基金的監管帶了難度，不利于養老保險的安全持續運行。

5.加快養老保險信息化建設，實現全國“一卡通”。

隨著信息技術的日趨成熟和普及，“金保工程”的成功試點，我國理應加快加快社會保障的信息化建設。在全國統籌的條件和既定目標下，應該著手建立和完善全國性的社會保險結算中心。建立一套全國聯網的養老保險信息系統，中央與地方統一規劃，分步實施，以便中央能夠及時準確的查詢地方的社保信息，地方能夠及時向參保人各種信息，參保人可以利用網絡了解自身的權益，監督社保經辦的相關主體，使原來分散的各個主體通過網絡聯成一個有機整體。

作者：梁偉 單位：廈門大學公共事務學院