新時代公共管理促進生態文明建設

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摘要:文章基于政府生態管理的內涵，闡述了我國生態管理存在的現實困境，主要表現在部分政府管理者生態環保意識相對落后，生態職能轉變緩慢;政府生態管理制度不嚴謹，生態法律法規不完善;政府生態管理技術滯后等方面。針對上述不足之處，提出了新時代西藏生態文明建設中的政府公共管理對策建議，即提高政府生態管理者的生態環保理念，轉變生態職能;完善政府生態管理制度，健全法律法規;掌握生態環保技術，提高節能降耗的對策建議。

關鍵詞:新時代；西藏；生態文明；一帶一路；生態管理；生態職能

2005年，習提出“綠水青山就是金山銀山”科學論斷［1］;2012年，十八大將生態文明建設納入“四位一體”提出了“五位一體”總體布局［2］;2015年9月，西藏自治區成立五十周年之際，題詞“加強民族團結，建設美麗西藏”;2016年中央全面深化改革領導小組召開第28次會議，審議通過了《關于全面推行河長制的意見》［3］;中國共產黨第十九次全國代表大會報告提出了推進綠色發展，打贏藍天保衛戰等重要論述［4］。不難看出，黨中央國務院高度重視生態文明建設。西藏地處我國西南邊陲，是我國重要的生態安全屏障，在“一帶一路”經濟長廊發展中發揮著重要作用。文章在分析生態文明建設中政府公共管理存在不足的基礎上，探索和尋求新時代西藏自治區生態文明建設公共管理領域有待完善的對策建議。

1生態文明建設中的政府公共管理內涵

回顧人類發展史，生產力低下時期人類主要以采集狩獵為生，對自然認識還不清，有一種本能的依附和崇拜心理;到了以耕田、放牧為主時期，對自然進行了初步開發和利用，物質生產活動逐漸頻繁，人與自然處于相對穩定狀態;隨著科學技術的出現，人類開始肆無忌憚地對自然進行開發和掠奪，大自然也毫不留情的懲罰了人類，致使人類遭到了慘痛的報復，如工業廢氣的肆意排放致使大氣污染嚴重，城市霧霾增加;人類無節制開采和亂砍濫伐樹木，造成土地沙化和水土流失;廢水的不合理排放使的水體受污，水生物種大量滅絕打破了生態食物鏈。至此，人類開始反思自己的“所作所為”，探尋人與自然和諧發展的生態文明時代已經到來。21世紀，中國推動了生態環境的全球化治理。黨的十八大會議以來，從實現中華民族永續發展，人民幸福安康，生態環境可持續發展的全局出發，創造性的提出了尊重自然、順應自然、呵護自然、綠色環保、實現人與自然和諧相處為宗旨的生態環保理念［5］，以及“綠水青山就是金山銀山”的重要論述，深刻闡述了既要經濟發展也要生態環境，發展和保護相輔相成的新路徑［6］。隨著生態文明概念的出現，生態文明建設也相應受到社會經濟和生態環境等領域的廣泛關注，從而由政府公共管理引出了生態管理。有學者將政府生態管理的定義為生態型政府基于公眾生態服務需要通過政府生態職能的轉變達到保護生態環境，提供公共物品，滿足公眾需求目的［7，8］。筆者認為政府生態管理內涵蓋以下幾個方面:(1)管理主體為生態型政府;(2)管理客體為生態環境、經濟、政治、文化和社會;(3)管理方式為政府生態職能的轉化并強化;(4)管理目的及效果為穩定的政治局面、健康發展的經濟態勢、悠久的文化精髓、和諧美麗的社會環境和團結幸福的人民群眾。此外，政府生態管理是順應時代潮流且接地氣的管理模式，是歷經幾十年理論探討與實踐經驗提出的管理方式，其不僅涉及生態環境管理，而且關乎政治、經濟、文化、社會和政府部門管理。政府生態管理既是多元治理的管理模式，也是以政府為主導，協同社會組織、支援團體和公眾參與的多維模式。因此，政府生態管理思想的提出是理論聯系實際的成功表現。

2我國生態文明建設中的政府公共管理存在的不足

對于生態文明建設中政府公共管理存在的缺陷，部分國外學者認為是傳統公共行政和現代公共行政追求利益最大化，崇尚功利主義和物質主義，并試圖征服大自然的管理模式所致。與國外不同的是，我國政府反思國外政府公共生態管理思維及做法，提出了一系列倡導保護生態的發展理念［9］，但是，生態管理仍面臨以下困境:

2．1部分政府管理者生態環保意識相對落后，生態職能轉變緩慢

由于部分生態管理者管理思維的局限，只明確部門內部職責與分工，缺乏部門間的溝通與協調，存在不同部門、不同級和不同地區生態管理政策不一致的現象，其一定程度上延誤了行政執法，降低了執法效率，阻礙了政府生態管理職能的有效發揮。另外，政府管理工作中依然存在重結果、輕過程的現象，缺乏提前預防和干擾意識。一些學者認為，滋生該類現象，主要是由于部分政府生態管理人員淡薄生態優先理念，視經濟效益為重點，為追求GDP增長不惜破壞生態環境［10］。

2．2政府生態管理制度不嚴謹，生態法律法規不完善

政府生態管理者對于環境污染制度不完善，表現為事前生態環保宣傳教育力度不夠、生態環保觀念薄弱;事中監管不力，有意包庇企業，以環境為代價一味追求經濟的增長;事后處罰成本較低，沒有起到震懾作用，績效評估指標不合理。總之，政府生態管理制度和生態法律法規有待完善完善。如我國環境法頒布到目前已有三十多年，法律法規體系不完備，內容更新速度慢，程序制定不嚴謹，部分法律法規之間互相沖突，給執法人員帶來極大的不便。加之，部分執法人員業務水平不高，執法效率低，極大影響工作效率。此外，先排污后治理制度也不利于生態環境保護［11］。

2．3政府生態管理技術滯后

由于受到技術水平限制，大量天然不可再生能源在開采和使用中得不到環保技術支撐，導致生態破壞。如一些企業生產技術不達標，且單純追求經濟利益，采用粗放型生產模式，對薄煤層或結構復雜的煤礦直接露天丟棄，不僅浪費資源，而且破壞生態環境;石油開采也不盡如人意，因技術不達標而時常出現漏油事件，同樣破壞海洋生態環境;對于用水排污量大的企業，如果沒有先進的治污設備，其生產運營將對生態環境的破壞不可避免［12］。綜上所述，技術受約束主要表現在兩個方面:一方面是企業生產本身存在一定的負面影響;另一方面，人們的生活方式難免會對生態環境造成或多或少的破壞［13］。總之，生態管理技術的落后嚴重影響生態型政府的構建和生態職能的發揮，其勢必對政府生態環保工程造成很大阻力。

3新時代西藏生態文明建設中的政府公共管理對策建議

針對我國生態管理面臨的困境，結合西藏自治區特殊的區情，現給出以下三點值得借鑒的對策建議:

3．1提高政府生態管理者的生態環保理念，轉變生態職能

生態管理者要擯棄老舊的生態管理模式，面對復雜的生態環境，不能只局限于環境管理，要打破原先單一的管理方式，拓寬管理視野。有時，政府生態管理者還需要跨部門、跨領域的思維方式去協調各方關系，即要重視生態環境，也要追求經濟效益，還要兼顧其他，在多種效益中取得平衡。另外，通過宣傳等手段改正治理生態環境是政府部門的事，與群眾無關的片面思想，正確樹立保護生態環境，人人有責的正確觀念。同時還應通過線上媒體線下走訪的渠道大力宣傳生態環保知識，深刻領悟生態文明思想，增強國民環保理念，提高其生態環保素質，加強政府部門與社會環保組織間的合作，鼓勵公眾積極參與生態環保活動。

3．2完善政府生態管理制度，健全法律法規

加快生態文明建設，法律制度既是基礎也是重點，生態環境保護需要完善和制定出相應的制度體系，如問責制度、政績評估制度、終身追究制度等。其中問責制度是誰管理出現問題誰負責的體制機制，避免了消極應付，互相推諉扯破的情況;政績評估制度通過規范評估程序，改進評估指標，參與評估主體多元化，顯現管理程序化、規范化、嚴格化、制度化，有效防止一味追求經濟而無視環境破壞;建立責任終身追究制度，對于環境造成的損害進行追究終生責任，有利于提高政府管理者的責任意識，做到治理提質，行動提速，實踐提效［14］。將問責制度、評估制度和責任終身追究制度結合起來使用，更有利于生態管理工作的順利進行。此外，管理人員還應提高自身管理意識和執法水平，改正理論與實際不相符的地方，頒布因地制宜的法律法規，制定誰破壞誰支付，誰受害誰受償的制度，保證法規與制度的有效銜接，落實“依法治藏，富民興藏”的戰略思想。

3．3掌握生態環保技術，提高節能降耗

生態環境設備及技術落后而導致生態環境污染與破壞不僅是一個管理問題，更是一項技術難題，其主要包括兩層含義。一方面，因生產技術未達標而造成生態環境破壞，即人類活動造成的破壞，如西藏區內開礦、修路等造成的不可避免的生態破壞，其屬于生態主動破壞，主要通過優化生產工藝、加強技術創新等手段盡可能減少生態破壞;另一方面，因自然環境客觀改造而非人類活動影響造成生態環境破壞，如2018年10月西藏金沙江滑坡、泥石流、堵江等造成的生態破壞。對該類生態破壞問題，主要通過高新生態技術進行生態修復，其屬于生態被動破壞。總之，不論生態主動破壞還是自然破壞，均涉及高新技術。且西藏高海拔區生態脆弱，易破壞難修復，對生態治理技術提出了更高的要求。因此，掌握生態環保技術，提高節能降耗是新時代西藏生態文明建設中政府公共管理需要重點關注的對策建議。

4認識與結語

新時代，西藏生態文明建設應揚長補短，針對生態環保觀念相對滯后、生態職能相對落后、生態制度不完善、生態環保法規不健全、環保技術水平相對落后等問題，建議西藏生態管理中應做好三點，即(1)提高政府生態管理者的生態環保理念，轉變生態職能;(2)完善政府生態管理制度，健全法律法規;(3)掌握生態環保技術，提高節能降耗。簡言之，新時代，西藏生態文明建設應以綠色發展為主線，只有這樣，西藏生態文明建設才能助力中華民族偉大復興。

參考文獻

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作者：趙永華 單位：西藏大學