工業(yè)部屬高校基建項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)

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摘要：工業(yè)和信息化部為提高部屬高校基建項(xiàng)目預(yù)算績效管理水平，通過中期評價(jià)、后評價(jià)、委托評價(jià)和自評價(jià)等方式，對部屬高校基建項(xiàng)目開展預(yù)算績效評價(jià)工作。本文在分析現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，總結(jié)該工作的亮點(diǎn)及問題，并提出評價(jià)內(nèi)容應(yīng)側(cè)重績效目標(biāo)完成情況、增加大類基建項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)等建議。

關(guān)鍵詞：工業(yè)和信息化部基建項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)

一、引言

財(cái)政部作為我國財(cái)政支出預(yù)算績效評價(jià)的主導(dǎo)部門，明確要求對納入中央部門預(yù)算管理的各項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)，工業(yè)和信息化部（以下簡稱“工信部”）為中央國家機(jī)關(guān)中最早一批開展預(yù)算績效評價(jià)試點(diǎn)的單位，連續(xù)五年在財(cái)政部組織的預(yù)算績效管理工作考核中被評為“優(yōu)秀”，預(yù)算績效理念在工信部系統(tǒng)已經(jīng)形成。工信部直屬高校（以下簡稱“部屬高校”）共有七所，具有鮮明的軍工辦學(xué)特色和深厚的發(fā)展底蘊(yùn)，為國家工業(yè)化、信息化和國防現(xiàn)代化事業(yè)做出了重要貢獻(xiàn)。部屬高校基本建設(shè)項(xiàng)目以創(chuàng)造優(yōu)良教學(xué)條件、提供一流科研平臺、建設(shè)完善后勤服務(wù)體系、增強(qiáng)學(xué)校綜合辦學(xué)實(shí)力為原則，一般投資額較大，具有高度的計(jì)劃性、時(shí)間性和保密性等特點(diǎn)，為學(xué)校事業(yè)發(fā)展的重要保障。工信部屬高校基建項(xiàng)目兼有教學(xué)科研、軍工投資及財(cái)政資金的特點(diǎn)，目前關(guān)于工信部部屬高校基建項(xiàng)目績效評價(jià)的研究還沒有系統(tǒng)地進(jìn)行，本文對工信部及部屬高校均具有一定借鑒意義，從工信部角度，可以助其科學(xué)評估財(cái)政資金投資效益，從部屬高校角度，可提高其基建項(xiàng)目績效管理水平。

二、文獻(xiàn)綜述

相關(guān)研究主要集中于政府、科研院所、軍工基建項(xiàng)目的預(yù)算績效評價(jià)，梅建明等（2010）總結(jié)了財(cái)政基建支出績效評價(jià)的現(xiàn)狀、存在的問題及建議，總結(jié)出我國財(cái)政基建支出績效評價(jià)要遵循效益統(tǒng)籌和政策導(dǎo)向等原則；蘇立恒（2013）等以某高校基建項(xiàng)目為評價(jià)對象，對其績效評價(jià)體系的構(gòu)建和應(yīng)用進(jìn)行相關(guān)研究；鐘世橋（2016）構(gòu)建了軍工基建投資項(xiàng)目財(cái)政資金績效評價(jià)方法框架，將指標(biāo)體系分為四級指標(biāo)；趙紅麗（2017）總結(jié)了科研院所基建項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)原則及權(quán)重確定。新公共管理理論為預(yù)算績效評價(jià)的理論基礎(chǔ)，其核心特征是公眾對政府責(zé)任及其績效的高度關(guān)注,強(qiáng)調(diào)公眾知情權(quán)、政府透明度及可問責(zé)性。高等教育具有“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的屬性,隨著工信部屬高校規(guī)模的逐年擴(kuò)大,財(cái)政撥款及學(xué)費(fèi)收入大幅度增加,工信部、納稅人和學(xué)生等委托人希望了解和確保來自他們的經(jīng)費(fèi)是否被合理、有效地使用,基建項(xiàng)目作為占用部屬高校財(cái)政資金的重要組成部分，應(yīng)通過績效評價(jià)向所有委托人證明投入合理、物有所值。

三、工信部部屬高校基建項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)的方式

（一）中期評價(jià)

（1）委托評價(jià)。一是評價(jià)主體。工信部委托部通信清算中心、國防科工局軍工項(xiàng)目審核中心和瑞華會計(jì)師事務(wù)所等為績效評價(jià)工作的第三方機(jī)構(gòu)，績效評價(jià)專家組成員由工信部干部、注冊會計(jì)師及高級工程師等組成。主要工作內(nèi)容包括協(xié)助被評價(jià)高校建立預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系，對基建項(xiàng)目建設(shè)過程中各項(xiàng)績效指標(biāo)執(zhí)行情況進(jìn)行檢查等。為保證績效評價(jià)工作順利進(jìn)行，工信部要求評價(jià)專家務(wù)必遵守保密原則，未經(jīng)允許，不得擅自將評價(jià)材料、評價(jià)結(jié)果向績效評價(jià)工作小組以外人員泄露，并確保績效評價(jià)工作的客觀性，如實(shí)反映項(xiàng)目績效完成情況。二是指標(biāo)體系。相較于其他項(xiàng)目而言，部屬高校基建項(xiàng)目的約束標(biāo)準(zhǔn)較為明確：一是建設(shè)周期約束，二是投入資源約束，三是質(zhì)量和使用效益約束，建設(shè)中的種種約束標(biāo)準(zhǔn)為構(gòu)建指標(biāo)體系的前提。評價(jià)指標(biāo)合計(jì)100分，指標(biāo)共分三級，其中一級指標(biāo)分值分別為：投入15分、過程30分、產(chǎn)出25分和效果30分。三是評分標(biāo)準(zhǔn)。評價(jià)專家在現(xiàn)場勘查、審核資料的基礎(chǔ)上，對項(xiàng)目財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行獨(dú)立打分，并實(shí)名簽字；然后計(jì)算綜合得分，綜合得分≥85為優(yōu)秀，70≤綜合得分＜85分為良好，60≤綜合得分＜70分為合格，綜合得分≤60分為差。最終專家組討論形成《財(cái)政支出績效評價(jià)意見表》，并現(xiàn)場宣布績效評價(jià)結(jié)果。（2）自評價(jià)。自評價(jià)是預(yù)算績效評價(jià)的重要組成部分，是我國預(yù)算績效管理的創(chuàng)新。《工業(yè)和信息化部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)項(xiàng)目支出預(yù)算管理的通知》（工信廳財(cái)［2016］175號）第六條明確規(guī)定：項(xiàng)目完成或年度結(jié)束后，部將組織各單位開展績效自評。工信部實(shí)現(xiàn)績效評價(jià)全覆蓋主要依靠自評價(jià)的方式。一是指標(biāo)權(quán)重。自評價(jià)方式一級指標(biāo)分值分別為：產(chǎn)出50分、效益30分、服務(wù)對象滿意度10分、預(yù)算資金執(zhí)行率10分，如遇特殊情況，上述分值可做適當(dāng)調(diào)整，但總計(jì)應(yīng)為100分。二級績效指標(biāo)和三級績效指標(biāo)的權(quán)重由各單位根據(jù)各項(xiàng)指標(biāo)的重要程度自行確定。二是評價(jià)方法。自評價(jià)分?jǐn)?shù)評定方法分為兩種：一是定量指標(biāo)，完成目標(biāo)值的，記該指標(biāo)滿分；未完成的，按照完成值在目標(biāo)值中所占比例計(jì)分；二是定性指標(biāo)，根據(jù)目標(biāo)完成情況分為：完成預(yù)期目標(biāo)、部分完成預(yù)期目標(biāo)并具有一定效果及未完成預(yù)期目標(biāo)且效果較差三個(gè)層次，分別按照該指標(biāo)對應(yīng)分值區(qū)間80%~100%（含80%）、50%~80%（含50%）、0%~50%合理確定分值。各項(xiàng)績效指標(biāo)得分合計(jì)成該項(xiàng)自評的總分。三是報(bào)告要求。工信部要求各部屬高校應(yīng)對學(xué)校基建項(xiàng)目預(yù)算績效自評工作提交報(bào)告。報(bào)告內(nèi)容主要包括：基建項(xiàng)目自評工作開展情況，一、二級項(xiàng)目自評金額、個(gè)數(shù)、覆蓋率，績效目標(biāo)完成情況，學(xué)校在基建項(xiàng)目管理過程中的工作經(jīng)驗(yàn)及不足等。

（二）后評價(jià)部屬高校基建項(xiàng)目對人才培養(yǎng)及對建設(shè)

后周邊產(chǎn)生的效益,需要經(jīng)過時(shí)間的檢驗(yàn)才能得到證明,這就要求必須開展項(xiàng)目后評價(jià)。《工業(yè)和信息化部部屬高校中央財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》（工信部聯(lián)規(guī)［2016］303號）第27條明確規(guī)定：建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，由工業(yè)和信息化部根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、建設(shè)性質(zhì)等確定后評價(jià)項(xiàng)目，下達(dá)年度后評價(jià)項(xiàng)目計(jì)劃，對資金投資效益和固定資產(chǎn)使用效率等進(jìn)行后評價(jià)，后評價(jià)結(jié)論作為申報(bào)新項(xiàng)目的重要依據(jù)。后評價(jià)的重點(diǎn)為項(xiàng)目績效目標(biāo)完成情況，具體有經(jīng)濟(jì)性分析、效率性分析、有效性分析、服務(wù)對象滿意度分析、可持續(xù)性分析及預(yù)期效益分析等。服務(wù)對象滿意度通過問卷調(diào)查的形式進(jìn)行，調(diào)查對象含使用項(xiàng)目的教師、學(xué)生及職工，調(diào)查問題主要有：項(xiàng)目的實(shí)施對學(xué)校科研、教學(xué)布局有何影響；對師生所從事的專業(yè)領(lǐng)域有何影響等。

四、工信部部屬高校基建項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)亮點(diǎn)及問題解析

自2016年度起，工信部屬高校基建項(xiàng)目的自評覆蓋率達(dá)100%，2017年度工信部委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行的績效評價(jià)項(xiàng)目共18個(gè)，其中10個(gè)為部屬高校基建項(xiàng)目，說明部屬高校基建項(xiàng)目為工信部預(yù)算績效評價(jià)工作的重點(diǎn)，工信部在進(jìn)行基建項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)過程中，有一系列亮點(diǎn)，同時(shí)存在一些問題。

（一）工信部部屬高校基建項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)的亮點(diǎn)

（1）將預(yù)算績效評價(jià)貫穿于項(xiàng)目建設(shè)全過程。近年來，工信部財(cái)務(wù)司為規(guī)范和加強(qiáng)基建財(cái)務(wù)管理采取了一系列的措施，最主要的為探索全周期基建財(cái)務(wù)管理的新模式，即從項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)、竣工財(cái)務(wù)驗(yàn)收、決算批復(fù)等全過程監(jiān)督管理。全周期基建財(cái)務(wù)管理模式的抓手即實(shí)施預(yù)算績效全過程管理，將預(yù)算績效評價(jià)思想貫穿于項(xiàng)目全過程：在預(yù)算申報(bào)階段，工信部要求所有項(xiàng)目都要設(shè)定績效目標(biāo)，并對績效目標(biāo)進(jìn)行審核，作為項(xiàng)目入庫和預(yù)算安排的重要參考；績效目標(biāo)確定后進(jìn)行撥款，在預(yù)算執(zhí)行中對項(xiàng)目績效目標(biāo)及指標(biāo)實(shí)行定期評價(jià)，為后期評價(jià)工作開展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。目前工信部屬高校基建項(xiàng)目的預(yù)算績效基本實(shí)現(xiàn)“事前有審核、事中有監(jiān)督、事后有評價(jià)、評價(jià)有應(yīng)用”。（2）增加基建項(xiàng)目中期績效評價(jià)方式。基建項(xiàng)目建設(shè)周期一般長達(dá)數(shù)年，工信部不僅重視基建項(xiàng)目的結(jié)果評價(jià)，即竣工驗(yàn)收后的評價(jià)，同樣重視建設(shè)過程中的評價(jià)。中期績效評價(jià)主要側(cè)重于督促規(guī)范部屬高校基建財(cái)務(wù)行為，指導(dǎo)部屬高校做好基建財(cái)務(wù)管理工作，實(shí)行績效目標(biāo)動(dòng)態(tài)監(jiān)控全覆蓋，確保項(xiàng)目執(zhí)行與目標(biāo)相吻合。通過中期績效評價(jià)可將項(xiàng)目建設(shè)過程中暴露的問題及時(shí)解決，為項(xiàng)目的竣工結(jié)算、決算審計(jì)、財(cái)務(wù)驗(yàn)收等打好基礎(chǔ)，有利于更好的控制和節(jié)約工程項(xiàng)目的成本。（3）重視基建項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。工信部在對部屬高校基建項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算績效評價(jià)之后，非常重視評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，不僅強(qiáng)化績效評價(jià)問題整改，要求被評價(jià)學(xué)校落實(shí)整改責(zé)任，還將評價(jià)結(jié)果作為部屬高校后續(xù)基建項(xiàng)目財(cái)政資金預(yù)算支持和投資計(jì)劃下達(dá)的重要依據(jù)。另外，基建項(xiàng)目通常為一次性項(xiàng)目，工信部還將項(xiàng)目評價(jià)結(jié)果作為指導(dǎo)，用以提高系統(tǒng)內(nèi)其他同類基建項(xiàng)目決策的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。（4）重視基建項(xiàng)目服務(wù)對象滿意度評價(jià)。工信部在基建項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)工作中，不僅注重反映項(xiàng)目目前實(shí)際效果水平,同樣注重項(xiàng)目在未來的資源、社會、環(huán)境的動(dòng)態(tài)效果,特別重視項(xiàng)目是否能夠滿足師生教學(xué)科研學(xué)習(xí)生活需要，重視相關(guān)師生員工在使用項(xiàng)目過程中的滿意度，部屬高校基建項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)體系中對“服務(wù)對象滿意度”賦有較高的分值，其中中期績效評價(jià)———自評指標(biāo)體系中為10分，后評價(jià)指標(biāo)體系中也為10分，鑒于滿意度難以衡量的性質(zhì)，工信部要求項(xiàng)目后評價(jià)需至少30名服務(wù)對象填寫滿意度調(diào)查問卷，通過加權(quán)平均的方式完成此項(xiàng)分值的計(jì)算。（5）委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價(jià)。為提高績效評價(jià)工作效率，工信部在開展部屬高校基建項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)時(shí)采取重點(diǎn)抽評與第三方評估相結(jié)合的方式開展績效評價(jià)，第三方機(jī)構(gòu)的主要工作內(nèi)容包括協(xié)助部屬高校建立預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系，對項(xiàng)目運(yùn)行過程中各項(xiàng)績效指標(biāo)執(zhí)行情況進(jìn)行考核與評價(jià)，以及項(xiàng)目任務(wù)完成后進(jìn)行最終績效評價(jià)等。工信部要求各高校也應(yīng)在指標(biāo)設(shè)計(jì)、人員對接、資料提供、現(xiàn)場評價(jià)等方面認(rèn)真配合第三方機(jī)構(gòu)評價(jià)工作。另外，為保證評價(jià)結(jié)果的公正性，遵循“誰委托、誰付費(fèi)”的原則，評價(jià)經(jīng)費(fèi)由委托單位即工信部承擔(dān)，第三方機(jī)構(gòu)和專家不得向被評價(jià)高校收取任何費(fèi)用。

（二）工信部部屬高校基建項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)問題解析

（1）委托評價(jià)工作與竣工財(cái)務(wù)決算工作內(nèi)容重合較多。工信部委托的第三方機(jī)構(gòu)在進(jìn)行基建項(xiàng)目后評價(jià)時(shí)，一般需要部屬高校編制項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)表、科目余額表及明細(xì)賬，評價(jià)主要工作時(shí)間用于記賬憑證的審核，工作內(nèi)容與竣工財(cái)務(wù)決算高度重合，反饋問題集中于工程管理、招投標(biāo)及會計(jì)核算等建設(shè)環(huán)節(jié)存在的“策略性”問題。（2）績效評價(jià)結(jié)果的影響面不大。目前工信部屬高校項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的受眾面不廣，委托評價(jià)方式的評價(jià)結(jié)果主要通過績效評價(jià)末次會議進(jìn)行反饋，由評價(jià)專家與被評價(jià)高校少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行通報(bào)；自評價(jià)方式的績效評價(jià)結(jié)果只上報(bào)給工信部財(cái)務(wù)司，兩種績效評價(jià)方式的評價(jià)結(jié)果影響面均不大。（3）委托評價(jià)對象為單個(gè)基建項(xiàng)目。目前工信部中期或后期委托評價(jià)的項(xiàng)目為在項(xiàng)目庫中隨機(jī)抽取的單個(gè)基建項(xiàng)目，僅能評價(jià)該項(xiàng)目預(yù)算績效情況，不能體現(xiàn)該項(xiàng)目與周邊項(xiàng)目或校內(nèi)同類項(xiàng)目的協(xié)同情況，不能體現(xiàn)校內(nèi)某區(qū)域或某類基建項(xiàng)目的整體預(yù)算績效情況。（4）績效評價(jià)結(jié)果的震懾性不大。目前部屬高校基建成本考核機(jī)制和問責(zé)機(jī)制不健全、不嚴(yán)厲，相關(guān)部門幾乎不必為項(xiàng)目投資失控承擔(dān)責(zé)任，部屬高校基建項(xiàng)目績效評價(jià)反饋的問題如變更過多、工期推遲等會造成項(xiàng)目超概，如超概嚴(yán)重則意味著建設(shè)過程中存在腐敗，目前績效評價(jià)結(jié)論僅停留在“超概”層面，未深挖其背后的腐敗問題，對高校基建相關(guān)腐敗份子的震懾性不大。

五、工信部部屬高校基建項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)完善建議

（一）評價(jià)內(nèi)容側(cè)重績效目標(biāo)完成情況

鑒于項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算審計(jì)報(bào)告已由（后評價(jià)時(shí)）或?qū)⒂桑ㄖ衅谠u價(jià)時(shí)）具備資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)出具（高校從工信部審計(jì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)備選庫中選取），建議工信部或第三方機(jī)構(gòu)在開展基建項(xiàng)目后評價(jià)或中期評價(jià)工作時(shí)，將工作重心放在項(xiàng)目的預(yù)算編制合理性、項(xiàng)目預(yù)算績效目標(biāo)達(dá)成情況及項(xiàng)目如何更好的發(fā)揮作用等“戰(zhàn)略性”管理問題上。

（二）擴(kuò)大預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果影響力

在符合軍工基建

項(xiàng)目保密要求的前提下，建議在兩個(gè)層面進(jìn)行公布預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果，一是工信部在系統(tǒng)內(nèi)定期公布基建項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果，二是被評價(jià)高校在校內(nèi)重要會議或?qū)W校官網(wǎng)等媒體上公布基建項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果，公布的信息可以為工信部、高校同行及社會公眾獲取，不僅保障了大眾的知情權(quán)，也使高校在基建項(xiàng)目建設(shè)過程中能夠約束自己的行為，提高基建項(xiàng)目管理水平，推動(dòng)學(xué)校后續(xù)基建項(xiàng)目更加有效率的進(jìn)行。

（三）增加大類基建項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)

建議工信部增加某類基建項(xiàng)目或校內(nèi)某區(qū)域基建項(xiàng)目的預(yù)算績效評價(jià)，如針對某部屬高校教學(xué)樓的整體績效評價(jià)，評價(jià)該校當(dāng)前所有教學(xué)樓是否滿足學(xué)校師生的需求，功能布局是否合理，整體利用率情況等，此舉利于工信部更好的了解部屬高校項(xiàng)目申請的合理性進(jìn)而提高后續(xù)項(xiàng)目審批的科學(xué)性。

（四）增加對基建項(xiàng)目腐敗行為的評價(jià)

建議工信部在績效評價(jià)過程中對高校基建項(xiàng)目己暴露出的嚴(yán)重問題及其背后的腐敗行為進(jìn)行剖析，重要線索反饋至紀(jì)檢部門，對高校基建項(xiàng)目腐敗份子進(jìn)行強(qiáng)有力的震懾。已期通過績效評價(jià)對高校基建干部尋租性腐敗行為進(jìn)行治理，甚至優(yōu)化工信部系統(tǒng)內(nèi)基建制度的設(shè)計(jì)，防止腐敗行為的發(fā)生。

參考文獻(xiàn)：

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［8］工信廳財(cái)：《工業(yè)和信息化部基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理暫行辦法》［2017］111號

作者：張善飛 徐光華 鄧敏 袁曉 單位：南京理工大學(xué)