地方高校基本建設項目績效管理淺議
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摘要:地方高校基本建設支出作為學校經費支出的重要組成部分，該領域資金使用與管理長期以來存在諸多問題。為使建設資金的使用和管理更加規范合理，引入項目績效管理十分必要和迫切。本文就如何科學開展地方高校基本建設項目績效管理工作，促進績效評價結果轉化與應用，保障資金安全，提高資金使用效益，發揮績效評價對項目資金管理的促進和約束作用進行了有益探索，并提出了加強績效管理、實施績效評價的有效途徑。
關鍵詞:地方高校;基本建設;績效管理;有效途徑
基本建設在地方高校教育總投資中占有較大比重，是國家改善社會民生、推進高等教育事業發展的一項重要舉措。一個成熟的、經過深入調研與科學論證的大中型基本建設項目，能為學校發展提供必要的基礎條件保障。然而，長期以來，基本建設項目存在著投資決策上缺乏科學論證，項目預算編制不合理，財務內控管理松懈和績效評價不被重視等問題。因此，在項目建設的實際工作中，迫切需要將績效管理應用到地方高校基本建設項目管理之中，發揮績效管理對項目建設的促進作用。有必要建立一套完善的績效管理模式，綜合運用財務和項目管理專業知識、專業技能完成績效管理工作;形成科學合理的績效評價體系，通過對項目全過程的資金使用情況的評價，促進資金使用效率的提高;建立項目績效管理機制，將績效管理有機地融入到項目建設管理中去。
1基建項目資金管理中存在的主要問題
1．1基建投資決策較為粗放
一些地方高校基建項目的決策過程較為粗放，對項目建設可行性論證精細化程度不夠。一方面為追求“省內一流”、“區域一流”、“全國一流”而無限度的提高建設標準，過分注重項目外觀形象，忽略項目本身的實際功能，缺乏投資效益意識。另一方面，在項目建設的前期階段，對高等教育發展預見不足，不能準確把握適度超前的原則，缺乏前瞻性，思想保守，項目規劃設計與學校發展需求脫節，導致大量后期加建改建現象的發生，造成資源和資金的極大浪費。
1．2項目預算編制不合理
項目預算編制不全面、不規范，存在多編、超編或少編的現象，影響了預算執行的嚴肅性和約束力，使具有“剛性”的項目預算變成了“彈性”預算。在具體項目預算編制中，未從項目使用的整體出發，僅僅局限于項目建設本身。建設管理部門從學校接受項目建設任務后，往往單純從項目建筑的角度來考慮，沒有考慮建筑使用的基本條件保障，如水電外接、項目總平等部分，預算編制不完善。作為項目建設管理部門沒有與項目使用部門進行充分溝通，不了解項目可能存在的特殊要求，如專業實驗室、網絡實驗室或報告廳、演講廳等的特殊需求。預算編制“彈性”太大，項目預算編制部門為避免超預算的情況出現，故意提高編制標準，或多編工程量，使得預算不具備準確性;或者對于一些不確定因素預估不足，造成無法全面準確編制預算，預算變動性大。
1．3基建財務內控松懈
基建項目沒有按照《基本建設財務規則》嚴格開展資金管理工作，財務內控管理機制不健全，審簽流程不合理，財務審核把關不嚴，資金亂用、挪用現象時有發生。項目經費劃撥部門和執行部門職責不清晰，項目財務管理職責重疊，難以發揮相互制約的作用。
2項目資金管理存在問題的分析
2．1基本建設程序履行不到位
隨著我國社會經濟的發展，地方高校擔心喪失發展機遇，在“跨越式”發展的口號聲中，盲目擴大辦學規模，紛紛上馬建設新項目，罔顧學校自身財力承受，違背了“堅持勤儉節約、量力而行、講求實效”的基本原則。項目實施中，隨意改變原設計方案，變更頻繁;一味壓縮建設周期，無法嚴格履行項目建設基本程序。此外，由于科技進步和綠色生態、節能環保理念在建筑領域的推行，高校基建管理部門對新工藝、新材料、新技術難以及時了解和掌握，在實施過程中，新材料、新工藝的使用，建設成本上升。不尊重工程建設基本規律，忽視項目基本建設程序的結果，必然導致建設投資難以控制。
2．2績效管理理念尚未形成
“績效”是從管理學引入公共支出管理領域中的一個概念，它是效益、效率和有效性的統稱，包括行為過程和行為結果兩個方面［1］。高校資金以財政預算撥款為主，長期以來缺乏成本核算和考核，項目績效管理意識不強，預算編制工作粗疏，績效評價工作敷衍，缺乏科學性和嚴謹性。在項目預算編制階段，缺乏細致的調研和準確的資金測算。對資金使用、項目績效缺乏監督和跟蹤問效，存在重申請輕績效的現象。項目實施過程中邊建邊改、甚至剛剛建完就改變用途，不可避免的出現“三超”現象，造成低效重復建設和工期延誤，資金使用效率低下。
2．3財務管理制度不完善
高等學校主要承擔教育教學、科學研究和服務社會三大任務。對于基本建設管理往往重視不夠，也沒有配備或配足工程建設管理的專門人才。同時，基本建設相關的制度、機制不健全，沒有形成完善的基建管理制度體系。工程管理財務人員多是由工程管理人員兼任，不具備系統的基建財務及工程預、決算等方面的專業知識，易于在財務管理中出現不規范的行為，難以滿足建設項目資金管理工作需要。
3開展基建項目績效管理的基本策略
3．1遵循項目建設基本程序
建設程序指建設項目從醞釀、提出、決策、設計、施工到竣工驗收，以及投入生產整個過程中各環節及各項主要工作內容必須遵循的先后順序［2］。在工程建設基本程序中，項目前期管理尤其重要。其中包括項目建議書(或立項核準)、可行性研究、設計概算編制和審批等。項目建議書是項目建設單位向投資主管部門提出的立項申請書，其投資估算的合理與準確直接關系項目全建設周期的投資控制。因此，在項目建議書編制階段，必須依據學校總體規劃和項目年度建設計劃，全面考慮影響工程建設的各種因素，掌握本區域建設價格成本信息，合理確定項目投資規模。可行性研究報告則具有公正性、可靠性、科學性的特點，可行性研究報告對成本控制具有決定性作用，而后續的設計概算原則上不得突破可研確定的投資規模。總之，新建項目前期階段的調研分析、科學論證，為項目決策提供可靠的依據是十分必要的。
3．2提高項目預算編制水平
基建項目預算編制是一項學校承擔建設任務的管理部門制定項目資金年度使用計劃的預算活動，必須符合國家預算法規范。預算編制應當遵守國家編制預算的基本原則，按照預算編制辦法和程序進行。基建部門項目預算是學校預算的重要組成部分，它的準確性、科學性如何，直接影響整個學校預算的執行質量，也關系到部門項目建設任務的順利完成。因此，學校應根據自身特點，針對不同性質的建設項目和建設內容，制訂一套合理規范的預算管理模式，提高預算編制的全面性和真實性。基建部門應加強對建設項目預算編制重要性的宣傳，要把預算編制工作當作一件大事來抓。預算編制人員要增強依法辦事觀念，規范業務操作。項目預算經過“兩上兩下”審核后一經確定，就必須嚴格執行，如因實際情況確需調整的，要經過相應的審批程序，接受學校財務管理部門和教職工對預算編制和預算執行的監督，形成剛性的制度約束，提升預算管理水平，從源頭上預防和治理腐敗。
3．3建立績效管理內控機制
在年度預算執行過程中，通過完善的內控管理，加強對預算資金使用的管理和監督，逐步建立起預算編制、執行、監督相對分離又相互制約的預算管理新機制［3］。依據國家基建財務制度的規定，做好基本建設資金的預算編制、執行、控制、監督和考核工作。多途徑、多形式優化和完善基建財務管理人員的專業知識結構，提高業務能力。使基建財務人員不但能夠熟悉工程技術、工程招標、工程現場管理等工程管理基礎知識，了解投資概算、施工預算、竣工決算等“三算”之間層層控制的關系，概算控制預算，預算控制決算［4］。還能掌握基建財務制度和相關的政策法規，培養具有較高的政治素養和職業操守、勝任項目績效管理工作的財務管理人員。
4實施項目績效管理的主要途徑
績效評價是地方高校績效管理的重要手段，也是績效管理的主要內容。財政部《基本建設財務規則》明確提出“加強對基本建設活動的財務控制和監督，實施績效評價”，基本建設支出的績效評價成為高校基建項目管理面臨的一個新的課題。地方高校基本建設項目管理領域引入績效評價，實現全過程科學化的基本建設項目管理，使“問效”機制由事后延伸到事中、事前，其實施途徑主要有:
4．1著力建設項目績效管理人才隊伍
(1)績效管理的理念提升。引導項目管理部門增強績效管理責任意識，宣傳績效管理的重要性、必要性及相關政策，將績效管理工作作為深化學校基本建設經費支出管理體制改革，提高建設資金使用效益的常規性工作來抓。(2)績效管理的專業培訓。開展基建財務管理人員業務培訓，采取邀請校內外財務管理方面的專家進行咨詢、指導，組織召開績效管理工作培訓專題會議，有計劃的參加財政部門組織的相關業務培訓等多種形式，積極創造條件對本校基建管理部門財務人員進行必要的專業培訓，以提高工作技能，掌握最新法規動態，不斷適應新形勢下高校基建財務管理的需要［5］。(3)同類高校的學習交流。組織人員到同類高校開展績效管理專題調研、考察交流，學習借鑒績效管理工作經驗，探討適合本校績效管理工作的辦法和思路。
4．2構建科學的項目績效管理評價體系
項目績效評價是指財政部門、項目主管部門根據設定的項目績效目標，運用科學合理的評價方法和評價標準，對項目建設全過程中資金籌集、使用及核算的規范性、有效性，以及投入運營效果等進行評價的活動［6］。績效評價指標體系建設對于項目績效評價工作十分關鍵，目前地方高校所采用的評價指標大多是零散的、隨意的，缺乏系統性。為打破我國過去“重投入，輕績效”的局面，客觀上就應倒逼高校建立科學的績效評價指標體系，對其取得的績效進行客觀、公正、綜合的評價［7］。針對擴建新建、維修改造等不同性質的基建項目又需要設置不同的績效評價指標，這對于不同類型的基本建設項目來說，其評價結果才具有公正性和合理性。對此，首先應就基本建設項目的一般特點搭建績效評價指標體系基本架構，構建項目決策指標、項目管理指標、項目效果指標三大類一級指標體系。其次，分類建立二級指標體系。如項目決策下設計績效目標、預算編制;項目管理下設計資金管理、財務管理、組織實施;項目效果下設計預算設定績效目標完成情況、當年學校下達任務完成情況等。為使評價指標體系具有實效性和可操作性，還可進一步設計第三級指標體系。以一級指標“項目決策”為例，其二級指標“預算編制”下設計兩項三級指標。一是“預算編制的準確性”，即項目預算金額是否具體、是否提供項目明細，是否存在虛編、漏編現象;二是“預算編制的合理性”，即項目在本年度支出中，支出金額和支出范圍是否與工作計劃匹配和關聯。這樣，不同類型的建設項目在一、二級指標體系基礎上進一步設置更具針對性的三級績效評價指標，建立分類型的專業指標體系，使不同性質的基建項目對應相應的評價指標，保證一、二級評價指標相同，三級評價指標體現特性，構建全方位、立體的評價指標體系，以使績效管理工作更加完善實用、科學合理。
4．3發揮項目績效評價的作用
學校開展基本建設績效管理工作，在完成績效評價后，應充分發揮項目績效評價的作用，推動基本建設項目績效評價結果的使用:①運用于次年預算編制。學校績效評價小組對基建項目進行集中績效考核，重點對目標設定合理性、資源配置全面性、過程管理規范性進行評價，對預算管理執行不規范的，進行調減或撤銷。將績效評價結果與項目資金預算安排和資金撥付相關聯，以此促進建設資金的合理分配與有效使用;②納入學校對部門年度考核范疇。學校財務管理部門結合基建管理部門項目年度總結、自評報告、相應的佐證材料，判斷項目是否完成預算確定的績效目標，形成評價結果并報學校領導層，作為部門年度目標任務完成情況考核的一項重要內容。同時，按校務公開的相關規定，將績效評價結果在學校網站或專題會議上公示，提高績效評價工作的透明度，接受師生的監督;③與管理者個人責任掛鉤。建立基本建設項目績效管理問責機制，對于在績效評價中存在問題且整改不到位的，應當追究基建管理部門負責人和有關人員的責任。利用評價的指揮棒有效引導管理者的行為，將工作目標任務、能力業績及服務質量作為評價內容，將評價結果和個人責任、經濟利益掛鉤，指引和推動各項目標任務的實施和目標任務的落實［8］。地方高校基本建設項目績效管理自2013年全面實施以來，相關的管理制度亟待完善，績效評價工作機制急需建立，也沒有可供使用的現成的操作性強的管理模式，需要地方高校管理者，特別是基建財務管理者，在實踐中不斷總結與探索，在績效管理理念提升、績效評價指標設置等方面進行深入研究，逐步構建起科學合理的符合我國地方高校基本建設實際的績效管理制度體系。
參考文獻
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作者:馮建立 朱芳琳 曾永剛 單位:成都大學
