地方高校基本建設(shè)項(xiàng)目績效管理淺議
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摘要:地方高校基本建設(shè)支出作為學(xué)校經(jīng)費(fèi)支出的重要組成部分，該領(lǐng)域資金使用與管理長期以來存在諸多問題。為使建設(shè)資金的使用和管理更加規(guī)范合理，引入項(xiàng)目績效管理十分必要和迫切。本文就如何科學(xué)開展地方高校基本建設(shè)項(xiàng)目績效管理工作，促進(jìn)績效評(píng)價(jià)結(jié)果轉(zhuǎn)化與應(yīng)用，保障資金安全，提高資金使用效益，發(fā)揮績效評(píng)價(jià)對(duì)項(xiàng)目資金管理的促進(jìn)和約束作用進(jìn)行了有益探索，并提出了加強(qiáng)績效管理、實(shí)施績效評(píng)價(jià)的有效途徑。
關(guān)鍵詞:地方高校;基本建設(shè);績效管理;有效途徑
基本建設(shè)在地方高校教育總投資中占有較大比重，是國家改善社會(huì)民生、推進(jìn)高等教育事業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措。一個(gè)成熟的、經(jīng)過深入調(diào)研與科學(xué)論證的大中型基本建設(shè)項(xiàng)目，能為學(xué)校發(fā)展提供必要的基礎(chǔ)條件保障。然而，長期以來，基本建設(shè)項(xiàng)目存在著投資決策上缺乏科學(xué)論證，項(xiàng)目預(yù)算編制不合理，財(cái)務(wù)內(nèi)控管理松懈和績效評(píng)價(jià)不被重視等問題。因此，在項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際工作中，迫切需要將績效管理應(yīng)用到地方高校基本建設(shè)項(xiàng)目管理之中，發(fā)揮績效管理對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的促進(jìn)作用。有必要建立一套完善的績效管理模式，綜合運(yùn)用財(cái)務(wù)和項(xiàng)目管理專業(yè)知識(shí)、專業(yè)技能完成績效管理工作;形成科學(xué)合理的績效評(píng)價(jià)體系，通過對(duì)項(xiàng)目全過程的資金使用情況的評(píng)價(jià)，促進(jìn)資金使用效率的提高;建立項(xiàng)目績效管理機(jī)制，將績效管理有機(jī)地融入到項(xiàng)目建設(shè)管理中去。
1基建項(xiàng)目資金管理中存在的主要問題
1．1基建投資決策較為粗放
一些地方高校基建項(xiàng)目的決策過程較為粗放，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)可行性論證精細(xì)化程度不夠。一方面為追求“省內(nèi)一流”、“區(qū)域一流”、“全國一流”而無限度的提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，過分注重項(xiàng)目外觀形象，忽略項(xiàng)目本身的實(shí)際功能，缺乏投資效益意識(shí)。另一方面，在項(xiàng)目建設(shè)的前期階段，對(duì)高等教育發(fā)展預(yù)見不足，不能準(zhǔn)確把握適度超前的原則，缺乏前瞻性，思想保守，項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)與學(xué)校發(fā)展需求脫節(jié)，導(dǎo)致大量后期加建改建現(xiàn)象的發(fā)生，造成資源和資金的極大浪費(fèi)。
1．2項(xiàng)目預(yù)算編制不合理
項(xiàng)目預(yù)算編制不全面、不規(guī)范，存在多編、超編或少編的現(xiàn)象，影響了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和約束力，使具有“剛性”的項(xiàng)目預(yù)算變成了“彈性”預(yù)算。在具體項(xiàng)目預(yù)算編制中，未從項(xiàng)目使用的整體出發(fā)，僅僅局限于項(xiàng)目建設(shè)本身。建設(shè)管理部門從學(xué)校接受項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)后，往往單純從項(xiàng)目建筑的角度來考慮，沒有考慮建筑使用的基本條件保障，如水電外接、項(xiàng)目總平等部分，預(yù)算編制不完善。作為項(xiàng)目建設(shè)管理部門沒有與項(xiàng)目使用部門進(jìn)行充分溝通，不了解項(xiàng)目可能存在的特殊要求，如專業(yè)實(shí)驗(yàn)室、網(wǎng)絡(luò)實(shí)驗(yàn)室或報(bào)告廳、演講廳等的特殊需求。預(yù)算編制“彈性”太大，項(xiàng)目預(yù)算編制部門為避免超預(yù)算的情況出現(xiàn)，故意提高編制標(biāo)準(zhǔn)，或多編工程量，使得預(yù)算不具備準(zhǔn)確性;或者對(duì)于一些不確定因素預(yù)估不足，造成無法全面準(zhǔn)確編制預(yù)算，預(yù)算變動(dòng)性大。
1．3基建財(cái)務(wù)內(nèi)控松懈
基建項(xiàng)目沒有按照《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》嚴(yán)格開展資金管理工作，財(cái)務(wù)內(nèi)控管理機(jī)制不健全，審簽流程不合理，財(cái)務(wù)審核把關(guān)不嚴(yán)，資金亂用、挪用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)劃撥部門和執(zhí)行部門職責(zé)不清晰，項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理職責(zé)重疊，難以發(fā)揮相互制約的作用。
2項(xiàng)目資金管理存在問題的分析
2．1基本建設(shè)程序履行不到位
隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方高校擔(dān)心喪失發(fā)展機(jī)遇，在“跨越式”發(fā)展的口號(hào)聲中，盲目擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，紛紛上馬建設(shè)新項(xiàng)目，罔顧學(xué)校自身財(cái)力承受，違背了“堅(jiān)持勤儉節(jié)約、量力而行、講求實(shí)效”的基本原則。項(xiàng)目實(shí)施中，隨意改變?cè)O(shè)計(jì)方案，變更頻繁;一味壓縮建設(shè)周期，無法嚴(yán)格履行項(xiàng)目建設(shè)基本程序。此外，由于科技進(jìn)步和綠色生態(tài)、節(jié)能環(huán)保理念在建筑領(lǐng)域的推行，高校基建管理部門對(duì)新工藝、新材料、新技術(shù)難以及時(shí)了解和掌握，在實(shí)施過程中，新材料、新工藝的使用，建設(shè)成本上升。不尊重工程建設(shè)基本規(guī)律，忽視項(xiàng)目基本建設(shè)程序的結(jié)果，必然導(dǎo)致建設(shè)投資難以控制。
2．2績效管理理念尚未形成
“績效”是從管理學(xué)引入公共支出管理領(lǐng)域中的一個(gè)概念，它是效益、效率和有效性的統(tǒng)稱，包括行為過程和行為結(jié)果兩個(gè)方面［1］。高校資金以財(cái)政預(yù)算撥款為主，長期以來缺乏成本核算和考核，項(xiàng)目績效管理意識(shí)不強(qiáng)，預(yù)算編制工作粗疏，績效評(píng)價(jià)工作敷衍，缺乏科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。在項(xiàng)目預(yù)算編制階段，缺乏細(xì)致的調(diào)研和準(zhǔn)確的資金測算。對(duì)資金使用、項(xiàng)目績效缺乏監(jiān)督和跟蹤問效，存在重申請(qǐng)輕績效的現(xiàn)象。項(xiàng)目實(shí)施過程中邊建邊改、甚至剛剛建完就改變用途，不可避免的出現(xiàn)“三超”現(xiàn)象，造成低效重復(fù)建設(shè)和工期延誤，資金使用效率低下。
2．3財(cái)務(wù)管理制度不完善
高等學(xué)校主要承擔(dān)教育教學(xué)、科學(xué)研究和服務(wù)社會(huì)三大任務(wù)。對(duì)于基本建設(shè)管理往往重視不夠，也沒有配備或配足工程建設(shè)管理的專門人才。同時(shí)，基本建設(shè)相關(guān)的制度、機(jī)制不健全，沒有形成完善的基建管理制度體系。工程管理財(cái)務(wù)人員多是由工程管理人員兼任，不具備系統(tǒng)的基建財(cái)務(wù)及工程預(yù)、決算等方面的專業(yè)知識(shí)，易于在財(cái)務(wù)管理中出現(xiàn)不規(guī)范的行為，難以滿足建設(shè)項(xiàng)目資金管理工作需要。
3開展基建項(xiàng)目績效管理的基本策略
3．1遵循項(xiàng)目建設(shè)基本程序
建設(shè)程序指建設(shè)項(xiàng)目從醞釀、提出、決策、設(shè)計(jì)、施工到竣工驗(yàn)收，以及投入生產(chǎn)整個(gè)過程中各環(huán)節(jié)及各項(xiàng)主要工作內(nèi)容必須遵循的先后順序［2］。在工程建設(shè)基本程序中，項(xiàng)目前期管理尤其重要。其中包括項(xiàng)目建議書(或立項(xiàng)核準(zhǔn))、可行性研究、設(shè)計(jì)概算編制和審批等。項(xiàng)目建議書是項(xiàng)目建設(shè)單位向投資主管部門提出的立項(xiàng)申請(qǐng)書，其投資估算的合理與準(zhǔn)確直接關(guān)系項(xiàng)目全建設(shè)周期的投資控制。因此，在項(xiàng)目建議書編制階段，必須依據(jù)學(xué)校總體規(guī)劃和項(xiàng)目年度建設(shè)計(jì)劃，全面考慮影響工程建設(shè)的各種因素，掌握本區(qū)域建設(shè)價(jià)格成本信息，合理確定項(xiàng)目投資規(guī)模。可行性研究報(bào)告則具有公正性、可靠性、科學(xué)性的特點(diǎn)，可行性研究報(bào)告對(duì)成本控制具有決定性作用，而后續(xù)的設(shè)計(jì)概算原則上不得突破可研確定的投資規(guī)模。總之，新建項(xiàng)目前期階段的調(diào)研分析、科學(xué)論證，為項(xiàng)目決策提供可靠的依據(jù)是十分必要的。
3．2提高項(xiàng)目預(yù)算編制水平
基建項(xiàng)目預(yù)算編制是一項(xiàng)學(xué)校承擔(dān)建設(shè)任務(wù)的管理部門制定項(xiàng)目資金年度使用計(jì)劃的預(yù)算活動(dòng)，必須符合國家預(yù)算法規(guī)范。預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)遵守國家編制預(yù)算的基本原則，按照預(yù)算編制辦法和程序進(jìn)行。基建部門項(xiàng)目預(yù)算是學(xué)校預(yù)算的重要組成部分，它的準(zhǔn)確性、科學(xué)性如何，直接影響整個(gè)學(xué)校預(yù)算的執(zhí)行質(zhì)量，也關(guān)系到部門項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)的順利完成。因此，學(xué)校應(yīng)根據(jù)自身特點(diǎn)，針對(duì)不同性質(zhì)的建設(shè)項(xiàng)目和建設(shè)內(nèi)容，制訂一套合理規(guī)范的預(yù)算管理模式，提高預(yù)算編制的全面性和真實(shí)性。基建部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算編制重要性的宣傳，要把預(yù)算編制工作當(dāng)作一件大事來抓。預(yù)算編制人員要增強(qiáng)依法辦事觀念，規(guī)范業(yè)務(wù)操作。項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)過“兩上兩下”審核后一經(jīng)確定，就必須嚴(yán)格執(zhí)行，如因?qū)嶋H情況確需調(diào)整的，要經(jīng)過相應(yīng)的審批程序，接受學(xué)校財(cái)務(wù)管理部門和教職工對(duì)預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，形成剛性的制度約束，提升預(yù)算管理水平，從源頭上預(yù)防和治理腐敗。
3．3建立績效管理內(nèi)控機(jī)制
在年度預(yù)算執(zhí)行過程中，通過完善的內(nèi)控管理，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算資金使用的管理和監(jiān)督，逐步建立起預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相對(duì)分離又相互制約的預(yù)算管理新機(jī)制［3］。依據(jù)國家基建財(cái)務(wù)制度的規(guī)定，做好基本建設(shè)資金的預(yù)算編制、執(zhí)行、控制、監(jiān)督和考核工作。多途徑、多形式優(yōu)化和完善基建財(cái)務(wù)管理人員的專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高業(yè)務(wù)能力。使基建財(cái)務(wù)人員不但能夠熟悉工程技術(shù)、工程招標(biāo)、工程現(xiàn)場管理等工程管理基礎(chǔ)知識(shí)，了解投資概算、施工預(yù)算、竣工決算等“三算”之間層層控制的關(guān)系，概算控制預(yù)算，預(yù)算控制決算［4］。還能掌握基建財(cái)務(wù)制度和相關(guān)的政策法規(guī)，培養(yǎng)具有較高的政治素養(yǎng)和職業(yè)操守、勝任項(xiàng)目績效管理工作的財(cái)務(wù)管理人員。
4實(shí)施項(xiàng)目績效管理的主要途徑
績效評(píng)價(jià)是地方高校績效管理的重要手段，也是績效管理的主要內(nèi)容。財(cái)政部《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》明確提出“加強(qiáng)對(duì)基本建設(shè)活動(dòng)的財(cái)務(wù)控制和監(jiān)督，實(shí)施績效評(píng)價(jià)”，基本建設(shè)支出的績效評(píng)價(jià)成為高校基建項(xiàng)目管理面臨的一個(gè)新的課題。地方高校基本建設(shè)項(xiàng)目管理領(lǐng)域引入績效評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)全過程科學(xué)化的基本建設(shè)項(xiàng)目管理，使“問效”機(jī)制由事后延伸到事中、事前，其實(shí)施途徑主要有:
4．1著力建設(shè)項(xiàng)目績效管理人才隊(duì)伍
(1)績效管理的理念提升。引導(dǎo)項(xiàng)目管理部門增強(qiáng)績效管理責(zé)任意識(shí)，宣傳績效管理的重要性、必要性及相關(guān)政策，將績效管理工作作為深化學(xué)校基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)支出管理體制改革，提高建設(shè)資金使用效益的常規(guī)性工作來抓。(2)績效管理的專業(yè)培訓(xùn)。開展基建財(cái)務(wù)管理人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，采取邀請(qǐng)校內(nèi)外財(cái)務(wù)管理方面的專家進(jìn)行咨詢、指導(dǎo)，組織召開績效管理工作培訓(xùn)專題會(huì)議，有計(jì)劃的參加財(cái)政部門組織的相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)等多種形式，積極創(chuàng)造條件對(duì)本校基建管理部門財(cái)務(wù)人員進(jìn)行必要的專業(yè)培訓(xùn)，以提高工作技能，掌握最新法規(guī)動(dòng)態(tài)，不斷適應(yīng)新形勢(shì)下高校基建財(cái)務(wù)管理的需要［5］。(3)同類高校的學(xué)習(xí)交流。組織人員到同類高校開展績效管理專題調(diào)研、考察交流，學(xué)習(xí)借鑒績效管理工作經(jīng)驗(yàn)，探討適合本校績效管理工作的辦法和思路。
4．2構(gòu)建科學(xué)的項(xiàng)目績效管理評(píng)價(jià)體系
項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)是指財(cái)政部門、項(xiàng)目主管部門根據(jù)設(shè)定的項(xiàng)目績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)合理的評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)全過程中資金籌集、使用及核算的規(guī)范性、有效性，以及投入運(yùn)營效果等進(jìn)行評(píng)價(jià)的活動(dòng)［6］。績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)對(duì)于項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)工作十分關(guān)鍵，目前地方高校所采用的評(píng)價(jià)指標(biāo)大多是零散的、隨意的，缺乏系統(tǒng)性。為打破我國過去“重投入，輕績效”的局面，客觀上就應(yīng)倒逼高校建立科學(xué)的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)其取得的績效進(jìn)行客觀、公正、綜合的評(píng)價(jià)［7］。針對(duì)擴(kuò)建新建、維修改造等不同性質(zhì)的基建項(xiàng)目又需要設(shè)置不同的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，這對(duì)于不同類型的基本建設(shè)項(xiàng)目來說，其評(píng)價(jià)結(jié)果才具有公正性和合理性。對(duì)此，首先應(yīng)就基本建設(shè)項(xiàng)目的一般特點(diǎn)搭建績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系基本架構(gòu)，構(gòu)建項(xiàng)目決策指標(biāo)、項(xiàng)目管理指標(biāo)、項(xiàng)目效果指標(biāo)三大類一級(jí)指標(biāo)體系。其次，分類建立二級(jí)指標(biāo)體系。如項(xiàng)目決策下設(shè)計(jì)績效目標(biāo)、預(yù)算編制;項(xiàng)目管理下設(shè)計(jì)資金管理、財(cái)務(wù)管理、組織實(shí)施;項(xiàng)目效果下設(shè)計(jì)預(yù)算設(shè)定績效目標(biāo)完成情況、當(dāng)年學(xué)校下達(dá)任務(wù)完成情況等。為使評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具有實(shí)效性和可操作性，還可進(jìn)一步設(shè)計(jì)第三級(jí)指標(biāo)體系。以一級(jí)指標(biāo)“項(xiàng)目決策”為例，其二級(jí)指標(biāo)“預(yù)算編制”下設(shè)計(jì)兩項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)。一是“預(yù)算編制的準(zhǔn)確性”，即項(xiàng)目預(yù)算金額是否具體、是否提供項(xiàng)目明細(xì)，是否存在虛編、漏編現(xiàn)象;二是“預(yù)算編制的合理性”，即項(xiàng)目在本年度支出中，支出金額和支出范圍是否與工作計(jì)劃匹配和關(guān)聯(lián)。這樣，不同類型的建設(shè)項(xiàng)目在一、二級(jí)指標(biāo)體系基礎(chǔ)上進(jìn)一步設(shè)置更具針對(duì)性的三級(jí)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，建立分類型的專業(yè)指標(biāo)體系，使不同性質(zhì)的基建項(xiàng)目對(duì)應(yīng)相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，保證一、二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)相同，三級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)體現(xiàn)特性，構(gòu)建全方位、立體的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以使績效管理工作更加完善實(shí)用、科學(xué)合理。
4．3發(fā)揮項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的作用
學(xué)校開展基本建設(shè)績效管理工作，在完成績效評(píng)價(jià)后，應(yīng)充分發(fā)揮項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的作用，推動(dòng)基本建設(shè)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)結(jié)果的使用:①運(yùn)用于次年預(yù)算編制。學(xué)校績效評(píng)價(jià)小組對(duì)基建項(xiàng)目進(jìn)行集中績效考核，重點(diǎn)對(duì)目標(biāo)設(shè)定合理性、資源配置全面性、過程管理規(guī)范性進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)預(yù)算管理執(zhí)行不規(guī)范的，進(jìn)行調(diào)減或撤銷。將績效評(píng)價(jià)結(jié)果與項(xiàng)目資金預(yù)算安排和資金撥付相關(guān)聯(lián)，以此促進(jìn)建設(shè)資金的合理分配與有效使用;②納入學(xué)校對(duì)部門年度考核范疇。學(xué)校財(cái)務(wù)管理部門結(jié)合基建管理部門項(xiàng)目年度總結(jié)、自評(píng)報(bào)告、相應(yīng)的佐證材料，判斷項(xiàng)目是否完成預(yù)算確定的績效目標(biāo)，形成評(píng)價(jià)結(jié)果并報(bào)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層，作為部門年度目標(biāo)任務(wù)完成情況考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容。同時(shí)，按校務(wù)公開的相關(guān)規(guī)定，將績效評(píng)價(jià)結(jié)果在學(xué)校網(wǎng)站或?qū)ｎ}會(huì)議上公示，提高績效評(píng)價(jià)工作的透明度，接受師生的監(jiān)督;③與管理者個(gè)人責(zé)任掛鉤。建立基本建設(shè)項(xiàng)目績效管理問責(zé)機(jī)制，對(duì)于在績效評(píng)價(jià)中存在問題且整改不到位的，應(yīng)當(dāng)追究基建管理部門負(fù)責(zé)人和有關(guān)人員的責(zé)任。利用評(píng)價(jià)的指揮棒有效引導(dǎo)管理者的行為，將工作目標(biāo)任務(wù)、能力業(yè)績及服務(wù)質(zhì)量作為評(píng)價(jià)內(nèi)容，將評(píng)價(jià)結(jié)果和個(gè)人責(zé)任、經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，指引和推動(dòng)各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)的實(shí)施和目標(biāo)任務(wù)的落實(shí)［8］。地方高校基本建設(shè)項(xiàng)目績效管理自2013年全面實(shí)施以來，相關(guān)的管理制度亟待完善，績效評(píng)價(jià)工作機(jī)制急需建立，也沒有可供使用的現(xiàn)成的操作性強(qiáng)的管理模式，需要地方高校管理者，特別是基建財(cái)務(wù)管理者，在實(shí)踐中不斷總結(jié)與探索，在績效管理理念提升、績效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置等方面進(jìn)行深入研究，逐步構(gòu)建起科學(xué)合理的符合我國地方高校基本建設(shè)實(shí)際的績效管理制度體系。
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作者:馮建立 朱芳琳 曾永剛 單位:成都大學(xué)
