海洋保護區生態文明建設

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引言海洋生態文明建設是社會主義生態文明建設不可或缺的重要環節。關于海洋生態文明內涵的解讀較多，本文認為海洋生態文明就是建立以海洋資源環境承載力為基礎、以自然規律為準則、以可持續發展為目標的海洋開發、利用、保護等理念和活動方式，實現人與海洋和諧相處、協調發展。海洋生態文明具有其特殊性，海洋承載著我國最發達地區的經濟社會發展，同時也是眾多流域和陸源的污染物的匯。近年來海洋生態環境污染的趨勢并未根本扭轉，對于大量陸源污染輸入，海洋環境保護工作處于末端和被動的地位，海洋生態文明建設的任務十分艱巨，另一方面，海洋是我國一帶一路偉大構想的重要基礎，海洋生態文明必然是社會主義生態文明建設的重中之重。海洋生態文明其主要思路就是以提高海洋資源開發利用水平、改善海洋環境質量為主攻方向，推動形成節約集約利用海洋資源和有效保護海洋生態環境的產業結構、增長方式和消費模式，在全社會牢固樹立海洋生態文明意識。其重點任務包括四個方面：實施科技興海戰略，推動海洋產業轉型升級；開展示范區建設，構建海洋生態環境屏障；加強海洋綜合管控，實現海洋生態環境安全；倡導和諧海洋理念，增強海洋生態文明意識。

1我國海洋保護區發展概況

海洋保護區是海洋資源保護和管理的手段之一，其適用范圍廣泛，既適用于通過限制和設計準入條件來保護所有海洋資源的禁入區，也適用于面積遼闊的、綜合保護多種物種和漁業資源，同時采取控制機制，允許有限獲取某些物種的多種利用保護區。我國的海洋保護區類型包括海洋和海岸自然生態系統自然保護區、海洋生物物種自然保護區、海洋自然遺跡和非生物資源自然保護區、海洋特別保護區。根據環境保護部的《2013年全國自然保護區名錄》，截至2013年，我國已建成國家級海洋自然保護區34個，總面積1.87萬平方千米，包括地質及古生物遺跡保護區、海洋海岸保護區、野生動物保護區、野生植物保護區等類型。結合歷年自然保護區名錄，從2008年到2013年6年間，我國海洋自然保護區在數量和面積上保持穩定，而對海洋特別保護區和海洋公園的建設投入則十分明顯。截至2013年，我國共建成國家級海洋特別保護區和海洋公園52個，比2008年數量增長44個，增幅達5.5倍；2013年國家級海洋特別保護區和海洋公園總面積約為5930.76平方千米，比2008年增長238.6%。

2海洋保護區與生態文明建設的關系

2.1保護區是海洋生態文明建設的重要載體

生態文明的本質要求是尊重自然、順應自然和保護自然。海洋保護區是生態環境保護的核心內容，是我國海洋生態環境的寶庫，也是海洋生態文明核心的物質基礎。海洋保護區針對最具生態重要性和敏感性的海域進行保護和管理，達到監控海域環境質量、保護珍貴的自然遺產和海洋歷史遺跡、維持生物多樣性、恢復和開發海洋生態功能的目的，為海洋保護區生態和經濟價值的體現提供自然基礎。海洋保護區以重要物種的發源和聚集區域為原點，幫助區域及周邊海域保持和發展生物數量和種類，同時保障了基因多樣性的豐富，為海洋生物遺傳變異的復雜多樣提供基因儲備，也使海洋生物面對生存環境壓力和無法預計的自然災害時擁有更強抵抗力，給予未來海洋的可持續利用和科技進步巨大的可能性。生態文明的核心問題是正確處理人與自然的關系，海洋保護區是人海和諧發展的最佳體現。我國根據海洋保護區內不同海域的生態環境和開發利用特征，劃分出不同的功能區域管理相應人類活動。如海洋自然保護區分為核心區、緩沖區、實驗區，海洋特別保護區則可分為重點保護區、資源恢復區、適度利用區和保留區，通過這些功能分區反映保護區資源綜合利用的狀況。此外，廈門海洋珍稀物種自然保護區設立了野生動物救治中心、廣東海陵島、特呈島等海洋公園在總體規劃中對生態旅游進行了詳細的規劃，這都體現出人類在尊重海洋自然屬性的基礎上對海洋資源的適度利用。而社區共管、社區參與、聯防群治、鄉規民約則彰顯出遵循人與自然的和諧共生、持續繁榮。如三亞珊瑚礁國家級自然保護區通過建立社區共管機制，開展東西瑁島的生態旅游等多種經營形式，帶領當地人民實現了從采挖珊瑚礁向保護珊瑚礁的根本轉變，為海洋生態文明的保護和建設實踐提供了重要經驗。海洋保護區已經處于海洋與人類相互接觸、增進了解、和諧共處的前沿位置。

2.2保護區對海洋生態文明建設有推動作用

海洋保護區是生態文明宣傳教育的陣地。保護區的重要職能之一就是科普、宣傳和教育。海洋保護區保存有珍稀的海洋物種、優美的海岸風光、古老的歷史遺跡，這些都是直觀的、具有吸引力的宣傳教育載體，保護區宣傳教育活動可以激發周邊群眾和年輕一帶對海洋的興趣，引導他們理解和接受海洋生態文明的理念，從而潛移默化調整其行為。海洋保護區是海洋資源經濟價值的重要基礎。保護區可以提供的經濟價值至少包括四種類型：

（1）與消耗性開發活動有關的市場價值；

（2）非消耗性的體驗與娛樂價值；

（3）存在價值；

（4）遺產價值。海洋捕撈生產、海洋工程建設、海水養殖都依賴的是與消耗性開發活動有關的市場價值；濱海旅游娛樂的開展依賴的是非消耗性的體驗與娛樂價值；有人僅僅知道某些物種的存在就從中獲得了益處，體現的是存在價值；貝殼堤或海底古森林遺跡讓人們有機會了解數千年前的岸線情景及蘊藏的科研價值，依靠的是遺產價值。海洋保護區是調節區域海洋開發力度的重要砝碼。《中華人民共和國自然保護區管理條例》和《海洋特別保護區管理辦法》是我國海洋自然保護區和海洋特別保護區管理的重要法律依據，同時各地頒布的海洋生態紅線也對海洋保護區的法律地位起到了一定的鞏固作用。因此，區域海洋資源的開發利用必須不能對保護區產生直接的破壞或者考慮對周邊保護區的影響。對于資源消耗型、粗放利用海洋資源的行為，保護區的存在會對其產生限制性作用，有利于區域海洋整體生態環境壓力的改善和生態文明建設目標的實現。

3加強保護區生態文明建設的建議

通過對保護區和海洋生態文明建設關系分析可知，海洋保護區在海洋生態文明建設中扮演著重要的角色，它既是載體也是動力。當然，目前我國海洋保護區的管理還存在一些問題，對保護區作用的發揮構成了阻礙。這就需要從生態文明建設的要求和目標出發，在保護區選劃與布局、環境壓力消減、能力建設投入和宣傳方面進行一些改進和創新，以適應海洋生態文明建設的需要。

3.1完善保護區選劃與布局

我國各級海洋自然保護區面積約42060平方千米，占我國海域面積的1.4%，但覆蓋率只有世界平均水平的一半。另一方面，海洋特別保護區選址集中現象較為突出，以國家級海洋特別保護區為例，我國52個國家級海洋特別保護區中有32個分布在遼寧、山東，其中山東就有26個，占全國總數的50%。從江蘇連云港至海南，海洋特別保護區總計僅19個。此外，部分海洋保護區的選劃過于關注自身現狀，忽略保護區自然環境的變化特點和保護區之間的生態聯系的研究，使區域選劃缺乏科學性，不方便與其他保護區協調聯系形成網絡，不利于各單一海洋保護區物種和生境的數據資料共享、交流和管理水平提升。綜上所述，要解決保護區覆蓋率不高和分布不均的問題，首先要提高地方政府申報保護區的積極性，因為地方政府是我國海洋保護區建設和發展的直接管理者，把保護區建設成績納入沿海地方政府工作績效的考核內容，才能提高地方政府建設和發展保護區的積極性。其次還應加強保護區管理優秀案例的宣傳，消除地方政府對保護區限制經濟發展的誤解與恐懼。考核和引導雙管齊下才能改變目前我國海洋保護區建設布局不合理的問題。另一方面，我國可以嘗試針對某一共同的保護對象，如中華白海豚，探索適宜的保護區網絡建設方案，從省內到省際逐步建立海洋保護區網絡，以此積累經驗推動更大范圍的保護區網絡建設。

3.2消減保護區環境壓力

隨著我國工業化和城鎮化的加速推進，海洋開發活動的日益頻繁，涉及海洋保護區的能源、資源、交通、旅游等開發建設活動日益增多。國家級海洋保護區大多存在程度不同的開發建設活，一些地方開發活動伸到了保護區的核心區，如黃河三角州保區、遼寧雙臺子河口保護區石油開發已進入核心區。天津古海岸與濕地保護區2014年的人類活動遙感監測結果表明，農業生產種植占到了保護區面積的64%，工業、交通及城鎮化占到了保護區面積的13%，主要是由于保護區實驗區面積大且適合農業發展，在劃定保護區前當地群眾就已經在此進行農業生產。一些地方為了開發建設，多次對自然保護區進行調整，如蛇島老鐵山保護區先后因煙大輪渡、雙島灣石化建設項目分別調整功能區劃和范圍。現階段的大多數保護區的旅游開發未編制相應的生態旅游規劃，更未開展過環境影響評價，如遼寧雙臺河口保護區在核心區開發旅游，且管理不到位。減輕保護區開發壓力首先要從區域建設規劃入手，保護區屬地所在的地方政府在規劃編制時應盡量不占用或少占用保護區范圍的土地和海域，提升保護區生態旅游規劃的科學性和規范性；其次應抓緊劃定生態紅線，盡量把保護區納入紅線范圍，強化巡護管控，嚴格新建項目審批。此外，受到人類活動受圍填海工程、陸源入海排污、近海養殖捕撈等多重壓力的影響，80%的海洋保護區生態系統長期處于不健康或亞健康水平。沿海各級政府應消減周邊入海污染物排放，清理關閉保護區排污口，改善保護區生態環境質量，加強周邊建設項目巡視監控，要充分利用海域使金、海洋生態補償金積極開展海洋生態修復項目，恢復保護區保護對象及其生境。

3.3加大保護區能力建設投入

《中華人民共和國自然保護區條例》規定，管理自然保護區所需經費由自然保護區所在地的縣級以上地方人民政府安排，國家只對國家級自然保護區給予適當資金補助。我國的絕大多數國家級海洋自然保護區由當地政府管理，然而多數地方政府并未給予海洋保護區基礎的投入保障，管護能力缺乏和基礎設施落后是缺乏投入的直接體現。廣東省作為海洋自然保護區建設較為突出的發達省份，仍有很多保護區未設立管理機構，近三分之一保護區未配置管理人員，管理人員中科技人員的比例也較低。許多海洋自然保護區由于能力建設資金投入不足，日常管理、監測、科研費用無法落實，保護區出現了重建設、輕管理的不合理現象，多數維持在最初等的看護水平，無法形成較強的管護能力。針對保護區能力建設資金來源的問題，建議國家從開源和節流兩方面入手。在開源的方面，各級政府應激發公眾參與海洋保護區建設管理的積極性，引導利益相關者承擔適當的保護區發展成本，以保護區具有特色和發展潛力的經營方式，吸引多種渠道的資金投入；同時建立保護區收入公開分配的機制，保證利益相關者承擔保護區成本時能夠獲得相應的利益回饋，保持其參與管理決策的積極性，并在多方參與的過程中普及海洋保護區的知識。例如，溫州雨田集團在南麂列島自然保護區實施深海網箱、海珍品養殖開發的同時積極開展人工魚礁建設和增殖放流，與保護區形成良性互動的成功經驗值得借鑒。從節流的角度，國家應加強各保護區域的實際情況的監管，一方面對海洋保護區各功能分區的保護和利用活動要有全面的認識，將主要的管理精力放在協調區內各方關系上，通過降低內耗來節約管理成本并加強管理力度，同時對保護區資金的支出要嚴格監控，減少如建設多余的管理設施、購買不必要的管理設備等資金消耗；另一方面對生物和生境上確實擁有重要意義和價值，但缺少開發和利用條件的區域，政府應建立健全嚴格的保護制度，并主動承擔保護和監管的成本，保障利益相關者參與保護區管理決策，承擔管理壓力的積極性，減少全面管理所需的政府支出。

3.4完善保護區制度建設

保護區規范化建設與管理，離不開制度保障。我國早期建立的一些海洋自然保護區，很大一部分屬于搶救性建設，由于當時條件限制和管理不到位，存在范圍界限不清、功能分區不明確等問題，造成保護區違法活動責任不能準確界定，處罰依據不足等問題；部分自然保護區尚未徹底解決土地或海域權屬問題，經常發生侵占保護區土地的現象，保護區權益得不到有效保障；現行有關保護區建設管理的法規也是多年前制定的，隨著經濟和社會的發展，有些規定已經不能滿足保護區建設管理的要求。所以要抓緊將《自然保護區管理條例》升格為《自然保護區法》，明確自然保護區資金投入，規范保護區土地權屬、海屬權屬申請與管理，明確海洋類型保護區管理權限；抓緊制訂《生態補償管理辦法》和《生態補償技術規范》，使保護區的生態損害、損害補償有法可依，有據可查；加快國家級保護區“一區一法”進程，為國家級自然保護區可持續發展提供法律保障；積極協調解決一些保護區面臨的土地權屬問題；完善保護區內部規章制度，實現獎懲分明、巡護日記記錄及保存完整，管護責任制落實到人；加大工作力度，繼續開展自然保護區專項執法檢查活動，對違法違規案件要依法追究有關人員的責任，建立責任追究任期目標管理制度。

3.5開展保護區宣傳

目前很多保護區自我宣傳意識不強，宣傳方式不能與時俱進，保護區的宣傳欄、宣傳標牌僅限于保護區周邊，在有限的范圍內開展宣傳教育活動，只有少數保護區建立了網站提供公眾信息服務。在這方面，天津古海岸與濕地國家級自然保護區有較為成功的經驗。該保護區在天津城市的多處主干道上設有大幅的保護區交通指示標牌，顯示保護區方向和距離，即使相距保護區數十千米也有相關提示，短時間內便成為了天津市民休閑踏青的熱點，提升了保護區的可持續發展水平。保護區還可借助當下流行社交網絡，開展保護區的宣傳，甚至可以拍攝保護區紀錄片，吸引群眾對保護區和海洋生態文明的關注與熱情。此外，在加強主動宣傳的同時，公眾參與也是保護區開展宣傳，融入當地社區的一個好機會。保護區可以通過透明化政策體系，適當放權提高公眾參與度，建立網絡化資源共享和信息交流平臺，使公眾可以在不受管理機構過多的影響下，積極廣泛參與到保護區規劃和管理過程中，并提出實際的意見。隨著先進海洋生態文明理念的傳播，越來越多的公眾參與到海洋保護區管理的工作中，社會整體的海洋保護意識也會相應提高，并形成良好的海洋生態文明社會氛圍。

作者：劉存驥 單位：中國海洋大學海洋環境學院