城鄉居民基本養老保險發展文獻

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［提要］養老保險城鄉統籌對于縮小我國城鄉二元差距，維護社會公平正義有著重要意義。自2014年我國合并新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險后，作為二者合并后的載體，城鄉居民基本養老保險的發展一直備受學術界關注。筆者在對以往文獻進行總結基礎上，從城鄉居民基本養老保險的歷史沿革、存在的問題及解決完善角度進行綜述，以期對我國城鄉居民基本養老保險的完善和發展提供幫助。

關鍵詞：城鄉居民基本養老保險；發展狀況；完善

一、發展狀況綜述

（一）發展歷程。

楊婭（2018）將城鄉居民養老保險的歷史大致分為五個階段：第一階段（1986～1992年）為試點階段，一些經濟較發達地區成為首批試點地區；第二階段（1992～1998年）為推廣階段，全國有8，200萬人參保；第三階段（1998～2002年）為衰退階段，受多種因素影響，老農保參保人數下降，基金運行難度加大，1999年7月對老農保進行清理整頓；第四階段（2003～2009年）為新農保試點階段，從2003年開始，全國25個省區300多個縣自行開展了有政府補貼的新農保；第五階段（2009～2014年）城鄉居民養老保險在全國實現制度全覆蓋。蔣軍成（2017）將農村養老保障制度演進總結為四個階段：第一階段是小農經濟下農村家庭養老保障制度（1949～1955年）；第二個階段是集體經濟下農村集體養老保障制度（1956～1981年）；第三階段是統分結合下農村家庭和集體養老保障制度（1982～2009年）；第四階段是社會化大生產時期農村社會養老保險制度探索（2009年至今）。沈毅（2016）在城鄉居民基本養老保險的發展方面以遼寧省為重點進行了分析，指出遼寧省在2009年啟動了新農保試點，選擇了不包括大連市的8個貧困縣。2010年大連市出臺相關辦法，比全國開展城鎮居民社會養老保險試點提早1年實行個人繳費與政府補貼相結合模式；2011年，自籌資金，開展新農保，同年7月，將城鎮無保障老年居民養老保障制度過渡為城鎮居民社會養老保險制度；2013年將新農保、城居保整合為統一的城鄉居民養老保險，比全國提前7個多月實施，積累了先行先試的經驗，并提高了基礎養老金標準。沈毅認為，從總體看，大連市已經建立并逐步完善覆蓋城鄉居民的養老保障體系，為進一步做好城鄉統籌打下了堅實的制度基礎。邊恕（2017）簡單總結了我國城鄉居民基本養老保險制度的發展，表明我國在2009年開展新型農村社會養老保險制度試點工作，2010年開始推進城鎮居民社會養老保險制度的運行，并于2014年實現兩項制度的整合，形成了城鄉居民統一的基本養老保險制度，對基礎養老金、參保人員及政府補貼的相關情況進行了數據收集：2015年以來，制度規定的全國基礎養老金標準已經由實施初期的55元/人/月，提高到70元/人/月；從政策執行情況看，基礎養老金實際水平遠高于制度規定的標準，2015年達到約119元/人/月，城鄉居民參保人數為50，472萬人，比2014年末增加了365萬人。各地區地方政府加大了對個人賬戶繳費的補貼力度，針對個人繳費檔次提供累進式財政補貼，使補貼水平普遍高于制度規定的30元/人/年的標準。李春根、廖彥、夏珺（2016）通過對江西省等欠發達地區的研究發現，欠發達地區基本養老保險與全國養老保險改革進程基本同步。

（二）現行狀況。

于建華、薛興利、畢紅霞（2016）對各地城鄉居民基本養老保險實施細則進行差異性分析，發現一類地區多數屬于經濟發達地區，實施細則各有不同：北京市最低和最高繳費額度均屬全國最高，最低和最高繳費額度之間沒有標準設定，參保者可自由選擇繳費數額，并且沒有規定長繳多得的補貼政策；天津市最低和最高繳費檔次都異于其他地區，且是全國唯一設定10個繳費檔次的地區，每個檔次分別對應不同數額的繳費補貼，超年限增發4元也與其他地區不同；上海市不僅針對各繳費檔次分別給予的繳費補貼較高，且超年限增發額在全國也屬最高；廣東省最低繳費標準與最高繳費均異于其他地區，且僅規定了繳費補貼不低于最低要求；江蘇省設定了全國唯一的最高繳費標準，按照基礎養老金1%規定超年限增發的做法，屬全國僅有的兩個省份之一；黑龍江省最高繳費標準全國最低，其最高補貼標準為全國唯一，且沒有具體規定長繳多得的政策。二類地區包括山東、河南兩地，其最大特點是最高繳費標準遠超上海、廣東等經濟發達地區。三類地區包括河北、四川等8個省份，該類地區規定的繳費檔次在12～14個（以13個居多），且最高繳費檔次相同，均規定了超年限增發的具體措施。四類地區包括山西、甘肅等10個省份，該類地區最低和最高繳費標準相同，繳費檔次均為12個（其中福建為20個）。五類地區包括吉林、重慶等5個省份，該類地區均設定了12個繳費檔次。許莉、萬春（2018）以江西省為樣本，劃分養老保險制度城鎮子系統、農村子系統，發現兩個子系統存在顯著的差異性，城鎮具有明顯的現收現付制特點，而農村地區則高度依賴財政支持的普惠特征。人口數、一般公共預算支出中社會保障和就業支出的增長率越高，農村待遇低、依附財政支持的特征越明顯，趨向城鎮化的概率越低；而人均地區生產總值的增長率越高，即經濟條件越好，城鎮高繳費高給付的要求越能體現，趨向鎮化概率越高。

（三）制度成效。

王美桃（2014）認為，我國合并城鄉居民養老保險制度打破了公共服務城鄉二元制，減少了農村剩余勞動力向城市流動的阻力，有利于完善勞動力市場、增強公眾信心，提高了社會穩定性，有助于我國應對老齡化社會的挑戰，順利渡過人口老齡化高峰期。此外，城鄉居民基本養老保險合并后，經辦服務機構和信息系統并軌運行，由同一班經辦人員統一管理兩項制度，提高了制度運行效率，精簡了制度運行經費，進而增強了制度的財務可持續性。薛慧元、鄧大松（2015）表明改革開放以來，我國城鄉居民基本養老保險制度方面取得了如基本實現基本養老保險制度全覆蓋，基本養老保險參保人數逐年增多，基本養老保險基金收支規模及基金積累數額不斷增大，穩步推進個人賬戶試點，全面實現省級統籌等成就。王曉東（2017）提出，經過30多年來的改革與發展，中國社會養老保險已基本實現了制度安排的“從無到有”和“從點到面”，目前正在走向成熟、定型和一體化發展的新階段。楊婭（2018）表明，現行的城鄉居民養老保險政策最重要的變化就是體現了政府的主導作用，明確了各級政府的責任，有力推動了城鄉居民養老保險政策的順利實施。

二、問題綜述

（一）待遇水平問題。

張怡、薛慧元（2017）發現當前保障水平過低是城鄉居保制度存在的重要問題之一。其中，繳費標準不合理是導致城鄉居保制度保障水平過低的重要原因。王雯（2017）從財政補貼機制的角度，指出城鄉居民基本養老保險制度的定位不清，“強福利”和“弱保險”的嫁接模糊了社會保險和社會福利的制度邊界，產生了福利化的傾向。巴曙松、李羽翔（2017）從待遇水平的角度入手，對城鎮職工和城鄉居民兩種養老保險制度待遇水平進行了對比測算，發現城鄉居民養老制度中，農村參保居民待遇水平高于城鎮參保居民，而城鎮職工養老制度的待遇水平遠高于城鄉居民，城鎮職工和城鄉居民養老保險制度繳費和計發辦法的不同，最終領取的養老金待遇差距很大，這是非常不公平的，會導致公眾對政府公信力的質疑。

（二）養老基金統籌管理問題。

鄧大松、仙蜜花（2015）提出養老保險基金的安全性和收益性直接關系到參保人的切身利益，由于統籌層次較低，大部分地區的城鄉居保基金仍是縣級管理。在由縣級管理向省級管理的過渡過程中，存在影響基金安全性的因素。同時，國內眾多縣級城鄉居保管理機構導致管理成本的增加，加重地方政府支出負擔。并且由于沒有出臺具體的投資運營細則，為保證基金的安全性，城鄉居保基金目前的投資渠道主要是存入銀行或購買國債，收益率較低。王敏（2017）以河南省為例，指出城鄉居民養老保險基金以縣級管理為主，過低的基金統籌層次，使基金分散、難以形成規模效益，影響基金的保值增值，容易受地方政府行政干預，產生基金被挪用、漏損等方面的安全隱患。對于我國城鄉居民基本養老保險基金管理“疲軟”態勢，劉冰（2017）認為主要原因有相關法律體系不健全，養老保險基金管理制度缺乏硬性的法律效應；基金收支、給付機制不完善，基金補貼缺少固定的方式與比重要求，不同地區基礎養老金差距過大；基金運營機制缺陷，養老基金缺乏穩定的籌資渠道和專業高效的投資、發展方向，國家單一的投資控制。最終導致當前我國城鄉養老保險基金管理呈現出投資方向單一、責任分配不合理、參保人資金權益不能保障等多方面問題。

（三）繳費激勵機制與補貼問題。

李文軍（2017）提出在個人繳費方面，各省份依據本省經濟情況制定檔次的情況較少，大多數都與國家標準相一致；在政府“入口”補助方面，除了上海以及西部的民族地區新疆、青海等地，多數省份都相對較低，財政資金的繳費補貼與城鄉居民繳費水平的比例不斷下降，對居民的激勵效果較小；在政府“出口”補助（超年限增發額）方面，全國只有17個省份明確規定增發額度，其他地區則僅明確“可適當加發基礎養老金”，不僅增發額度較小，對居民起不到激勵作用，而且對下一級地方政府也缺乏引導作用，難以保證制度的規范性；對喪葬補助規定的省份少，有的按照基礎養老金的月數給，有的按照具體金額給，且金額較低。劉海寧（2018）認為，現行城鄉居民基本養老保險方案由于選擇低繳費檔次帶來的貢獻與收益比遠遠大于選擇高繳費檔次，貢獻與收益比差距過大易造成參保者集中選擇較低繳費檔次而不按繳費能力選擇繳費檔次。趙靜（2016）將造成我國城鄉居民基本養老保險繳費檔次低、個人賬戶積累功能弱的原因總結為以下幾點：（1）未就業人員（尤其是農村居民）大多沒有穩定收入，繳費能力較差；（2）繳費檔次的高低，只與個人賬戶養老金有關，并不影響基礎養老金。同時，個人賬戶的回報率較低，并非“多繳多得”，導致人們有激勵選擇較低檔次繳費；（3）城鄉居民養老保險制度建立較晚，人們對制度究竟能否按時足額發放養老金缺乏信心，在求穩怕變的心理下，會選擇較低繳費檔次來“試一試”。王敏（2017）以我國城鄉居民養老保險財政補貼政策為基礎，梳理了中央及全國各級財政對城鄉居民養老保險補貼的基本情況，分析了該政策面臨的不公平、激勵性不足、補貼水平低和責任分擔失衡四大困境。

三、健全與完善綜述

對于我國城鄉居民基本養老保險發展過程中出現的城鄉分離、階層分化和地區分割的失衡局面，王曉東（2017）認為應當由政府主導，形成一種自上而下的統籌治理戰略思維和自下而上的利益導向改革機制，建設城鄉社會養老保險一體化發展的制度結構和服務模式。通過建立城鄉均衡的公共財政投入機制、增強養老保險多元化主體的合作治理能力、創新一站式和流動服務相結合的養老保險服務模式等具體策略，完善城鄉統籌覆蓋的社會養老保險服務體系，促進養老保險服務升級與制度整合的聯動互促發展，最終實現欠發達地區社會養老保險的城鄉一體化。李瓊、李湘玲（2018）針對城鄉居民基本養老保險發展中的保障水平較低、待遇確定和正常調整機制尚未健全、繳費激勵約束機制不強等問題，提出釋放增長潛力、保持經濟穩定增長；加快推進農村土地流轉改革進程；建立基礎養老金正常調整機制；改變統一比例的財政補貼分擔方式等完善措施。學者郭光芝、曾益（2018）從參保居民需求角度出發，認為城鎮與農村居民基本養老保險制度合并后，短期內應因地制宜地選擇是否采用城鄉統一的基礎養老金發放標準；城鄉居保制度今后可參照現有城鎮職工基本養老保險制度中進入統籌賬戶的繳費部分占所有個人和企業繳費的比例，安排城鄉居民基礎養老金在居民養老金中所占份額，即為70%，個人賬戶養老金占30%；基礎養老金應能滿足老年居民對食品的基本需求，其增長應不低于基本需求的增加速度；積極探索如增加對長繳、多繳參保者獎勵的政策鼓勵更多符合條件的年輕人繳費參保，有利于城鄉居民基本養老保險長遠發展。劉曉玲、屠堃泰（2017）對城鄉居民基本養老保險基金運行效率進行評價時指出：逐漸改善相關資源分配不充分的問題；養老保險“捆綁制度”會增加地區參保率，因此其他地區也可以通過提高養老保險覆蓋面提高基金效率；對于部分地區基金累計結余較多造成投入冗余，相關部門可以通過資本市場運作等途徑加強基金的保值增值；技術創新的退步對提高我國養老保險績效水平有較大阻礙。張怡、薛慧元（2017）針對目前城鄉居民基本養老保險繳費情況，提出以下建議：參照經過計算的有效繳費標準區間和居民繳費能力來設定繳費檔次；根據收入增長情況逐年提高繳費標準，適時改為比例費率制；提高最低繳費年限，由目前的15年提高至28年；完善繳費激勵政策，鼓勵居民長繳、多繳，一是對長期繳費人員所加發的基礎養老金部分，采用超額累計制、階梯式補貼的辦法；二是采取繳費年限越長，城鄉居保個人賬戶記賬利率越高的做法，還可以采用比例制的辦法來進行補貼；適時改為強制繳費；努力增加居民收入，重視城鄉居保的可持續發展。城鄉居民基本養老保險的財政職責方面，文太林與胡尹燕（2016）提到可以通過提高財政補助水平，調整不同層級政府的補貼責任以及個人賬戶的市場化投資等手段加以完善。

四、評述

通過上文中對城鄉居民基本養老保險相關文獻的梳理，不難發現城鄉居民基本養老保險發展至今，由于所具有的“保基本、廣覆蓋”特點，致使其保障水平較低的劣勢一直為人詬病，并且在基金統籌管理與繳費激勵、政府補貼方面的問題也成為老生常談。所以，對現有文獻中這些出現頻率較高的問題進行統計整理，可以為今后學者們關于城鄉居民基本養老保險研究與討論的重點提供參考，綜合學者們對于不同方面問題的解決看法，也為進一步的研究提供方向與理論基礎。同時，現有的研究還存在一些不足，對城鄉居民基本養老保險發展較為具體的評價研究匱乏，并且定性研究相對定量研究較多。例如，目前的城鄉居民養老保險是否與經濟發展水平相適應，以及全面評估目前城鄉居民基本養老保險發展程度的文章鮮有問津。針對城鄉居民基本養老保險在發展過程中的影響因素也很少有學者進行比較系統的研究。

主要參考文獻：

［1］楊婭.城鄉居民基本養老保險待遇水平確定及繳費機制探討［J］.學術探索，2018（6）.

［2］蔣軍成.農村養老保障的制度演進與發展趨勢探析［J］.云南民族大學學報（哲學社會科學版），2017.34（2）.

［3］沈毅.養老保險制度城鄉統籌影響因素及發展對策——以遼寧為例［J］.地方財政研究，2016（11）.

［4］邊恕.城鄉居民基本養老需求、調整機制與城鎮化水平［J］.社會保障評論，2017.1（4）.

［5］李春根，廖彥，夏珺.欠發達地區社會保障體系城鄉一體化建設：困境及路徑［J］.求實，2016（6）.

［6］于建華，薛興利，畢紅霞.農村基本養老保險保障水平及其差異性分析［J］.農業經濟問題，2016.37（8）.

［7］許莉，萬春.養老保險制度城鄉比較實證分析：差異性、穩定性及趨同性［J］.統計與信息論壇，2018.33（9）.

作者：張楊 單位：山東農業大學經濟管理學院